Brasil y el regionalismo sudamericano

De la competencia a la cooperación económica: una historia de la ‘integración’ sudamericana y el ascenso de Brasil (1977-2001)

Existe un cierto consenso en que los comienzos de la integración sudamericana deben rastrearse en la construcción del eje Argentino-Brasileño. Sin embargo, casi no se discute cuándo y por qué éste surgió. Fue exactamente después de que Argentina y Brasil estuvieran al borde de un enfrentamiento armado en 1977 que  ambos países establecieron las bases de una amistad duradera, a través de diferentes negociaciones para la cooperación en materia aeronáutica, misilística y nuclear (Escudé & Cisneros 2000: 312). Contar la historia de la cooperación sudamericana como producto de la democratización (Oelsner 2005) sería obviar más de cinco años de historia entre los cuales, por ejemplo, Brasil contribuyó con armas, aviones y avances tecnológicos al esfuerzo argentino en Malvinas (MonizBandeira 2011: 223).

¿Qué permitió antes de la democracia y de cualquier régimen internacional la construcción de un eje Argentino-Brasileño? La respuesta se encuentra en los cambios en el modelo de desarrollo argentino, que desde el año 1977, apartó a los actores desarrollistas y “se basó en una alianza con los sectores rurales y el capital financiero” (Fausto & Devoto 2004: 387). Mientras Brasil mantuvo un modelo desarrollista (Peixoto 2011), la Argentina se acopló a su vecino, permitiendo el comienzo de los diálogos económicos que luego avanzarían con la democracia, hasta alcanzar su máxima expresión con la celebración del “Programa de Integración y Cooperación Económica” de 1988, tenido por uno de los antecedentes del MERCOSUR (Soares de Lima 2008).

El MERCOSUR fue hijo de este mismo proceso. Hacia principios de la década de 1990 la crisis hiperinflacionaria permitió que Argentina avanzara en una disminución aún más radical de sus capacidades industriales y estatales, mucho más radical que aquella que sufrió Brasil. Entre el Tratado de Asunción y el Protocolo de OuroPreto –entre 1991 y 1994–, Argentina y Brasil pasaron de un esquema de cooperación bilateral convencional a conformar una unión aduanera que, aunque imperfecta, podía presumir de ser el regionalismo económico más avanzado después de la flamante Unión Europea. 

Durante la década de 1990, el comercio entre ambos países se incrementó a una tasa promedio del 22% anual pero el perfil productivo reflejó los distintos trayectos. Antes de la devaluación argentina de 2002, las ventajas competitivas argentinas se concentraron en productos primarios como algodón, lanas, cueros, petróleo y gas natural, mientras que Brasil fue más competitivo en la producción de bienes industrializados como maquinaria agrícola, autopartes y muchos productos de línea blanca (Crespo 2004: 199-200).

El regionalismo económico del MERCOSUR se encontró asociado entonces a la consolidación de Brasil como productor de bienes de mayor valor agregado y a los momentos en que la existencia de un consenso neoliberal hicieron aceptable esta evolución para otros países. Los días de ese tipo de regionalismo terminaron con la crisis argentina del 2001.

De la cooperación a la competencia económica: ¿regionalismo político o desintegración? (2001-2013)

Durante los últimos diez años o más, se ha asistido a una lenta y progresiva decadencia del proyecto de integración. Desde un punto de vista estructural, el MERCOSUR fue enterrado con el resurgimiento de proyectos neo-desarrollistas en Argentina y otros países de la región. La institucionalidad del MERCOSUR, siempre pactada de gobierno a gobierno y desvinculada de las necesidades funcionales de los agentes económicos (Malamud 2005), continuó creciendo durante la década en sus dimensiones políticas y sociales, intentando imitar aquellas del proyecto europeo, pero completamente vaciadas de contenido (Malamud 2012: 181-182).

Dos factores permitieron el reemplazo del regionalismo económico por una nueva especie de regionalismo político: el ascenso de Brasil como “potencia emergente” y la existencia de crecimiento sin tensiones macroeconómicas, situación que se mantuvo hasta el estallido de la crisis internacional.

El ascenso de Brasil fue un factor central para la continuidad del proyecto regionalista. Su creciente protagonismo mundial, sumado a la consolidación de su posición unipolar en el subsistema sudamericano, lo convirtió en el líder del proyecto. La evidencia más clara de este liderazgo fue la aceptación de Sudamérica como región por parte de Argentina y otros países. La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), creada en 2007 como corolario de este proyecto, ha demostrado ser una institución eficiente en las crisis de gobernabilidad acontecidas en Honduras, Ecuador, Bolivia y Paraguay y en las crisis internacionales suscitadas entre Ecuador, Colombia y Venezuela. Se presume que la UNASUR ha comenzado y continuará relevando a la Organización de Estados Americanos (OEA) en muchas funciones (Nolte & Wehner 2012), pero la UNASUR no tiene objetivos económicos. Es simplemente regionalismo político.

Por otro lado, las fracturas en el proyecto de integración se han comenzado a ver recientemente. Esto tiene mucho que ver con el margen de crecimiento con que las economías sudamericanas gozaron, por factores exógenos, durante buena parte de la década pasada. El primer lustro del milenio permitió la simultánea expansión del Estado y el empresariado nacional en muchos países de América del Sur, al mismo tiempo que el capital brasileño incrementaba sus inversiones en la región. En esos años, Brasil se convirtió en el único país de la región en emitir más inversión extranjera directa de la que recibe, unos 123 mil millones de dólares. Pero esos años terminaron. 

La realidad actual es la de una oferta en los límites de su capacidad y compitiendo por reservas de mercado. En el MERCOSUR, por ejemplo, la lógica de esta competencia es evidente en la utilización de trabas de todo tipo al comercio entre Argentina y Brasil, así como en los conflictos con las grandes empresas brasileñas. Sin ir más lejos, el pasado 11 de marzo, la minera Vale do Rio Doce anunció el retiro de sus proyectos de inversión de Argentina, valuados en más de 6000 millones de dólares. La mayor parte de la prensa y los políticos de Brasil apoyaron esta iniciativa.

Las simpatías ideológicas de Cristina Fernández y Dilma Rouseff se encuentran cada vez más condicionadas por la situación económica. Claro que la idea de una “izquierda latinoamericana” siempre perturbó una mirada realista sobre procesos de integración como la Alianza Bolivariana, la Comunidad Andina de Naciones, la flamante Alianza del Pacífico o el propio MERCOSUR, que son muy disimiles e incluso opuestos en términos de la relación que proponen con los Estados Unidos y el modelo de desarrollo que promueven (Gardini 2010).

Si ha existido algún regionalismo sudamericano en la década de 2000, este ha sido fundamentalmente político. Este regionalismo no es más el regionalismo del MERCOSUR, sino el de la UNASUR. ¿Pero puede sobrevivir el regionalismo político en un contexto de competencia económica?

Figura 1. Cooperación y conflicto en América del Sur

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Fuente: Schenoni (2012: 28).

La Figura 1 muestra cómo los niveles de cooperación, que en determinados momentos han dado lugar a proyectos de integración económica en América del Sur, fueron función de la complementariedad de los modelos de desarrollo de Brasil con los demás países de la región y del poder relativo de Brasil vis à vis con sus vecinos. Por un lado, el poder relativo de Brasil –medido de acuerdo al CINC (2013), en el eje Y–, afecta las relaciones de cooperación, de modo que si Brasil crece en términos de sus capacidades nacionales, la tendencia de sus vecinos es la de balancearlo o detener ese crecimiento mediante la fuerza. La posibilidad de que el ascenso de Brasil genere conflictos con sus vecinos está representada por la diagonal punteada que divide el gráfico en dos áreas.

El año 1975, en rojo en el gráfico, representa un momento en que el ascenso de Brasil estaba generando tensiones –concretamente, tensiones energéticas que justificaron la construcción de Itaipú– con sus vecinos. Para mantener la lógica cooperativa fue necesario que Argentina –junto con otros países de la región en esos años–modificaran sensiblemente sus modelos de desarrollo, optando por políticas neoliberales que permitieron que la relación se desplazara por el eje X. Más tarde, durante la década de 1990, Brasil logró diferenciarse aún más del resto de América del Sur, preservando un modelo relativamente más desarrollista, consolidando su papel como exportador de productos de mayor valor agregado y transformándose en el mayor inversionista. Desde 1980 hasta los 2000, las relaciones de Brasil con sus vecinos transitaron el camino de una mayor complementariedad: la “historia” de la integración.

Sin embargo, la tendencia se revirtió durante el nuevo milenio. El resto de la región retomó un modelo desarrollista que a la larga, sería incompatible con la nueva posición de Brasil como líder unipolar. Como producto del surgimiento de un empresariado nacional y un Estado más activo en los vecinos, así como la reprimarización del perfil exportador brasileño, las relaciones bilaterales con el gigante sudamericano se perciben cada vez menos complementarias.

En suma, muchos factores estructurales están poniendo en jaque el proyecto de integración. El mismo requerirá de un fuerte compromiso para sobrevivir,pero este compromiso no puede consistir en un regreso al esquema anterior de regionalismo económico en que Brasil asumía el rol de un centro regional. No alcanzará esta vez con ser malos imitadores, habrá que aprender de los errores europeos y elaborar soluciones propias. La alternativa probablemente sean tiempos de menor cooperación y el eclipse tardío del regionalismo político.

 

Referencias

CINC. 2013. Composite Index of National Capabilities v4.0, Correlates of War: http://www.correlatesofwar.org

Crespo, E. et al. 2004. “La evolución comercial y productiva del MERCOSUR: un análisis estadístico”, En Kosacoff, B. Evaluación del desempeño y aportes para un rediseño del Mercosur. Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos. CEPAL.

Escudé, C. & Cisneros, A. 2000. Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentina, Tomo XIII, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

Gardini, G. L. 2010. “Proyectos  de  Integración  Regional Sudamericana: hacia  una  teoría  de convergencia regional”. Relaciones Internacionales 15: 11-31.

Malamud, A. 2005. “Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical Examination”. Latin American Research Review 40 (1):  138-164.

Malamud, A. (2012) “Sovereignty is back, integration out: Latin American travails with regionalism”. En Joaquín Roy (ed.). The State of the Union(s): Comparative regional integration and the EU model. Miami: Miami-Florida EU Center of Excellence (177-190).

Martin, F. .2006. Militarist Peace in South America: Conditions for War and Peace. New York: Palgrave.

MonizBandeira, A. 2004. “Política exterior del Brasil. De Fernando Henrique Cardoso a Lula”. Revista Argentina de Ciencia Política, 7/8: 15-34.

Nolte, D. & Wehner, L. 2012. “UNASUR and Regional Security in South America”, En Wegner, A & Aris, S. (eds.) Regional Organizations and Security: Conceptions and Practices. London: Routledge.

Oelsner, A. 2005. International Relations in Latin America: Peace and Security in the Southern Cone. New York: Routledge.

Peixoto, J. P. 2011. “The Brazilian state since Vargas”. En Font, M. & Randall, L., The Brazilian State: debate and agenda. New York: Lexington Books (11-36).

Schenoni, L. .2012. Argentina y Brasil: entre el equilibrio y la hegemonía. Tesis de Maestría en Estudios Internacionales, Universidad Torcuato di Tella, Buenos Aires.

Soares de Lima, M. R. .2008. “Liderazgo regional en América del Sur: ¿tiene Brasil un papel a jugar?”. En Lagos, R. (comp.) América Latina: ¿Integración o Fragmentación?. Buenos Aires: Edhasa (89-114).

Acerca de Luis Schenoni

es candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor asistente en la Pontificia Universidad Católica Argentina e investigador visitante en el German Institute of Global and Area Studies, Hamburgo.

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