Capacidades e incentivos para la descentralización en Colombia: análisis institucional y estudio de casos

Uno de los grandes cambios institucionales de la Constitución colombiana de 1991 fue la descentralización estatal, entendida como la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos subnacionales en aras de una mayor legitimidad democrática y un mejoramiento de la acción estatal (Del Campo, 2006; Grindle, 2007; Falleti, 2010). Pero a dos décadas de implementadas dichas medidas, los resultados de la descentralización son contradictorios: aunque existen casos visibles de apertura política, así como nuevos liderazgos que han logrado cambios sustanciales en sus territorios, muchos municipios se han convertido en “enclaves autoritarios” donde las prácticas clientelistas lejos de extinguirse se han fortalecido.

Ante esto cabe la pregunta ¿por qué un municipio aprovecha sus nuevas competencias para alcanzar metas sociales mientras otro, con similares características, mantiene costumbres patrimonialistas y excluyentes? Para dar respuesta a este dilema, planteamos la siguiente hipótesis: los resultados diferenciados de la descentralización se basan tanto en problemas de diseño institucional (top/down) como de los contextos donde se implementan dichas medidas (bottom/up). Para comprobar dicha afirmación, realizamos nuestra investigación en dos vías: primero, una revisión del marco institucional de la descentralización en Colombia que permitiera observar cuestiones explicativas del desempeño desigual de las municipalidades; la segunda, un trabajo de campo comparativo entre dos municipios que a pesar de tener el mismo andamiaje institucional cuentan con índices diferenciados de desempeño político y administrativo.

Los resultados de la primera parte de nuestro trabajo se resumen en el evidente abandono administrativo de la gran mayoría de los municipios colombianos. Como bien menciona Falleti, en el caso colombiano la descentralización se hizo de manera secuencial, iniciando por lo político (elección popular de representantes), pasando por lo económico (transferencia de recursos) y por último, lo administrativo (competencias y burocracia local) (Falleti, 2010). Aunque la autora menciona que esta transformación impulsó el surgimiento de nuevos liderazgos políticos con los recursos necesarios para desarrollar programas innovadores (Bogotá y Medellín son casos reconocidos a nivel internacional en esta vía), lo cierto es que dicha secuencia también conllevó grandes problemas, sobre todo en municipios que no contaban con capacidad administrativa para enfrentar sus responsabilidades (Maldonado, 2011). Según entrevistas con funcionarios del cuerpo administrativo colombiano, en las poblaciones más pequeñas y rurales (que corresponden a más del 80% de los municipios) no existen funcionarios técnicos de carrera, siendo estos puestos contratados sin muchas restricciones por la administración de turno, lo cual se presta para el uso clientelar de la burocracia local, generando a su vez una gran movilidad de plantilla (la cual cambia casi por completo con cada alcalde) y una baja o nula continuidad administrativa. Dicha situación mantiene e incrementa el estado de desigualdad territorial, e impide que municipios periféricos aprovechen las ventajas de la descentralización.

En cuanto a nuestra segunda vía de investigación, quisimos observar qué razones de contexto pueden influir en el desempeño de la descentralización. Para esto, realizamos nuestro trabajo de campo en dos municipios colombianos con características similares a nivel institucional y con características poblacionales similares, pero que presentan resultados divergentes en materia de desempeño político y administrativo (Tabla 1).

Grafico (2) Colombia

Durante nuestro trabajo se hicieron evidentes varias cuestiones que diferencian el desempeño de los dos casos, los cuales pueden resumirse en una marcada diferenciación en el sistema de incentivos de acción de los mandatarios locales.

Un punto fundamental a tener en cuenta es que Facatativá (caso exitoso) se encuentra ubicado a 30 kilómetros de la capital de la República, lo que le otorga una ventaja comparativa en cuanto a su capacidad de negociación con el gobierno nacional, el cual mantiene un peso enorme dentro del diseño de la descentralización colombiana. Ahora, para aprovechar dicha ventaja, los mandatarios locales vieron la necesidad de profesionalizar su administración local para poder negociar, siguiendo todas las formas exigidas, con las entidades nacionales. Dicha profesionalización ha permitido a la alcaldía contar con mejores capacidades administrativas, que redundan en la mejora de sus servicios y en la calidad de vida de su población. En el caso de Ciénaga (caso problemático) donde la distancia con el centro del poder no es solamente geográfica sino institucional, tanto el sentimiento de abandono como la llegada de enormes recursos gracias a las regalías del carbón generaron incentivos perversos, los cuales acentuaron la preexistente cultura clientelar que fue a su vez cobijada por una percepción generalizada de impunidad (que no es gratuita) ante la corrupción evidente, hasta llegar al punto en que seguir las normas legales es considerado una opción irracional.

Todo esto nos revela tres puntos de suma importancia para la Colombia actual, inmersa en la necesidad de pensar en cambios institucionales para un escenario de posconflicto. En primera medida, la importancia esencial de fortalecer la burocracia local, de manera que los municipios tengan capacidades para enfrentar sus responsabilidades y como método para quitarle espacios a las redes clientelistas; lo segundo, la necesidad de fortalecer los mecanismos de control y castigo en el nivel municipal, de manera que no exista un sentimiento de impunidad que desmotive el seguimiento de las normas; y por último, la necesidad aún pendiente de una mayor intervención ciudadana, que sea respaldada, impulsada y protegida por la institucionalidad estatal, y que permita tanto la fiscalización activa de los bienes públicos como el surgimiento de nuevos liderazgos políticos, algo impensable si se mantiene el contexto de conflicto armado, pero fundamental para el desarrollo político y social de nuestra nación.

Referencias

Del Campo, Esther. 2006. Gobernabilidad y descentralización político-administrativa en los países andinos. El caso de Bolivia, Ecuador. Barcelona: Documentos CIDOB.

Falleti, Tulia. G. 2010. Decentralization and subnational politics in Latin America. New York: Cambridge University Press.

Grindle, Merilee. S. 2007. Going Local. Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance. Princeton, EEUU: Princeton University Press.

Maldonado, Alberto. 2011. Los límites de la descentralización territorial: el caso de Colombia 1991-2008. Madrid: Tesis doctoral IUIOG-UCM.

Acerca de José Hernández Bonivento

José Hernández Bonivento es investigador principal en el Grupo de Investigación en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Es Máster en Estudios Latinoamericanos por el Instituto de Iberoamérica.

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3 respuestas a Capacidades e incentivos para la descentralización en Colombia: análisis institucional y estudio de casos

  1. Tomás B. 2 Diciembre, 2013 at 21:55 #

    Excelente José! Nuevamente felicitaciones por la investigación y los findings. Es un gran trabajo y una gran idea enfocar la descentralización desde la dimensión de la aplicación de las mismas!
    Saludos y gracias!!!

  2. Tomás B. 2 Diciembre, 2013 at 1:37 #

    Muy interesante! Especialmente interesante lo de las burocracias poco profesionales. La idea de que se puede iniciar una descentralización, pasando por los procesos formales de la medida y prácticos de los acuerdos políticos, pero luego va a tener que ser implementada por alguien. Y si esa burocracia no tiene la capacidad o la voluntad de hacerlo, la medida queda en letra muerta. Muy bueno lo escrito, funciona como excelente evidencia empírica de lo teorizado por Huber y MacCarthy (2004) sobre las “burocracias de baja capacidad”.

    • Jose B 2 Diciembre, 2013 at 19:33 #

      Excelente, no conocía la referencia que me das pero sólo con mirarla por encima puedo ver que me vendrá perfecto para mi tesis… durante la investigación descubrimos que estas burocracias de baja capacidad son un punto esencial en la implementación de las políticas descentralizadas, y por lo que hemos visto es muy poco el trabajo que hay desarrollando sobre esto, y peor aún, en el caso colombiano ni se menciona en la agenda política. Queda mucho trabajo por hacer.

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