China, América Latina y el hormiguero

“Mascherano y diez más”. La frase nos lleva al mundial de Sudáfrica 2010 y la usó Diego Maradona, por entonces entrenador del seleccionado argentino, para destacar la gravitación del mediocampista en un equipo que contaba nada menos que con Leo Messi. Si pasamos a otro mundial, el de las relaciones internacionales, decir que la Cooperación Sur-Sur es “China y diez más” hoy quizá no sería exagerado.

Si hablamos de cooperación al desarrollo, China lleva la delantera en América Latina. Entender esta evolución implica salir del paraguas del concepto de ayuda oficial al desarrollo de la OCDE. El paquete de ayuda chino es más amplio. Además de la cooperación no reembolsable, entre estas subvenciones, condonación de deuda y cooperación técnica no monetaria, incluye también a la cooperación no reembolsable, esto es préstamos concesionales y no concesionales y créditos a la exportación que brindan el Banco Chino de Desarrollo y el Eximbank.

Sobre la base de artículos periodísticos y entrevistas, Aiddata estima que, entre 2000 y 2014, los chinos destinaron 705 mil millones de dólares en cooperación al desarrollo, de los cuáles casi un 20% (alrededor de 130 mil millones) fue dirigido a países latinoamericanos. Diálogo Interamericano, en tanto, calcula que, entre 2005 y 2016, se otorgaron créditos a la región por alrededor de 140 mil millones. En un trabajo a publicarse, hemos identificado que, para el mismo período, el BNDES de Brasil prestó 9,280 millones de dólares y el Eximbank indio 442 millones de dólares. Como muestra muy bien un estudio de Gallagher, Irwin y Koleski (2012), los créditos chinos superaron a los del Banco Mundial y del BID en conjunto. El tamaño importa.

La pregunta que se hacen los estudiosos del fenómeno es si esta expansión de la cooperación al desarrollo de China tiene que ver con motivaciones estratégicas y políticas, económicas o comerciales. Las tácticas son variables. Podríamos resumirlo así: están quiénes plantean la hipótesis de la escoba, quiénes ven una aspiradora, y los que, en cambio, imaginan un ventilador. Todos estos supuestos son válidos, pero parciales.

Los que formulan la hipótesis de la escoba ven acertadamente un trozo de la cuestión. China intenta “barrer” la influencia de Estados Unidos en la región. Para ello, busca ejercer eficazmente el “soft power” con la mira en ocupar los espacios dejados por el rival. Los internacionalistas Urdinez, Mouron, Schenoni y de Oliveira (2016) han demostrado cómo esto ocurre en inversiones, exportaciones y préstamos bancarios. Donde los americanos no están, los chinos aparecen.

Sin embargo, en el más específico ámbito de la cooperación al desarrollo, esta afirmación funciona más para los países pequeños de América Central y Caribe que para Sudamérica. Como se ve en el siguiente gráfico, las subvenciones y las condonaciones de deuda tienen una fuerte impronta política.

En el gráfico anterior se destaca a los países que China presiona y premia en la cuenca del Caribe. Presiona a Nicaragua, St. Lucia y  Haití (*), que mantienen relaciones diplomáticas con Taiwán. A la vez, premia a los que las inician, son el caso de Granada en 2005 y Costa Rica en 2007, y este año el de Panamá; también a Cuba, histórico socio en disputa con Estados Unidos. Las donaciones constituyen además fuente de prestigio, se convierten en impresionantes  estadios de fútbol, de cricket, o en edificios públicos.

La segunda hipótesis de la aspiradora es quizá la más popular entre quienes ven la explicación en el avance del neoextractivismo. La avidez del dragón por hidrocarburos y minerales es innegable, pero no urbi et orbi, en la práctica, esto más bien aplica sólo a determinados casos. No ocurre, por ejemplo, con México, aunque sí en las relaciones entre China y los países miembros de la OPEP como Venezuela y Ecuador, con quienes mantiene importantes acuerdos de préstamos por petróleo. No es poco, según Aiddata, estos países recibieron el 41% de los créditos.

Pero si la estrategia estuviera ceñida meramente a la cuestión extractiva-importadora, ¿cómo se encuadra la evidencia de que el 20% de la cooperación china en los países andinos y Venezuela se encuentra en subvenciones y becas en los sectores de educación, salud, infraestructura social, turismo, viviendas y agricultura? En otros casos, como en Brasil y en Argentina, los créditos van hacia inversiones en infraestructura, transporte y energía que estos países requieren, y no para apoyar la importación de soja. El comercio van en un carril, las finanzas en otro.

La tercera hipótesis parece convincente. La globalización no hizo desaparecer al estado chino, pero lo desagregó. La quintaesencia del capitalismo chino global es hoy la internacionalización de sus empresas estatales (petroleras, mineras, de construcción y de telecomunicaciones) nacidas bajo la sombra de los ministerios. En un contexto de saturación del mercado interno, las empresas de capital estatal necesitan seguir una estrategia “going out “, o de salida hacia nuevos horizontes. China continental prende el ventilador y sus efectos se desparraman en el mundo.

No obstante, si bien existe relación directa entre recepción de crédito e inversiones chinas, el sitio web ChinaPower muestra que la presencia de estas empresas en la región es todavía reciente y está concentrada en una lista corta de países sudamericanos que incluye a Brasil, Perú, Argentina, Ecuador y Venezuela. En la mayoría de los casos, es difícil saber su real destino, siendo que entre los principales receptores de inversión extranjera directa se encuentran paraísos fiscales como Islas Vírgenes y Caimán.

Si se logra salir de la mirada esencialista que ve a China como unicidad, lo que explica mejor su expansión en la región es menos una escoba, una aspiradora o un ventilador que ser un hormiguero. Se sabe que las hormigas no descansan. Van y vienen, haciendo de las fronteras de su casa algo difuso y móvil. Consejo de estado, ministerios, agencias, bancos, embajadas, empresas públicas y privadas, institutos Confucio, provincias y ciudades tejen redes desde China hacia los países latinoamericanos y a la inversa. El académico González (2011) nos habla de una re-territorialización del estado chino movida por una racionalidad emprendedora.

Estos actores emprenden de manera ad hoc. Así, tenemos empresas que compiten en un mismo rubro, como CNPC y Sinopec; bancos que establecen líneas crediticias y sectores de influencia diferenciados, como el Banco de Desarrollo y el Eximbank; diplomacias con lineamientos políticos, como el MFA, y diplomacias comerciales, como el MOFCOM; privados con vuelo propio, como lo muestra el megaproyecto, ahora paralizado, de construir un canal interoceánico en Nicaragua con fondos del empresario de telecomunicaciones, Wang Jing. Por supuesto, la convergencia de intereses y la complementariedad con las estructuras económicas cuentan. Pero, estaría bien preguntarse ¿cuánto de esa “racionalidad emprendedora” lleva la marca del gobierno central?

Las fronteras del hormiguero son móviles y borrosas. No hay una sola China, sino actores e instrumentos con agendas diferenciadas, a veces competitivas y otras entrelazadas. Las iniciativas entonces pertenecen a una zona gris, en la que es difícil identificar cuando se trata de estrategias de presión diplomática, de catalización de inversiones, de estímulo al comercio o de promoción al desarrollo. Conocer más y mejor caso a caso, ello implica abandonar la mirada esencialista tanto de China como de América Latina. La diversidad, la hibridez, la contingencia y las discontinuidades son partes constituyentes de la realidad.

Bibliografía y referencias

China Power Team. “Does China dominate global investment?” China Power. September 26, 2016. Updated August 4, 2017. Accessed October 27, 2017.

Domínguez, Rafael (2015). El tamaño importa: la financiación reembolsable en la Cooperación Sur-Sur de China, India, Venezuela y BrasilDocumentos de trabajo sobre cooperación y desarrollo, (2015/01).

Dreher, Axel, Andreas Fuchs, Bradley Parks, Austin M. Strange, y Michael J. Tierney (2017). Aid, China, and Growth: Evidence from a New Global Development Finance Dataset. AidData Working Paper #46. Williamsburg, VA: AidData.

Gallagher, Kevin, Koleski, Katherine, y Irwin, Amos (2012). The new banks in town: Chinese finance in Latin America. Inter-American dialogue report.

Gallagher, Kevin P. y Margaret Myers (2016). “China-Latin America Finance Database,” Washington: Inter-American Dialogue.

Gonzalez-Vicente, Rubén (2011). The internationalization of the Chinese statePolitical Geography30(7), 402-411.

Urdinez, Francisco, Mourón, Fernando, Schenoni, Luis, y de Oliveira, A. J. (2016). Chinese economic statecraft and US hegemony in Latin America: an empirical analysis, 2003–2014Latin American Politics and Society58(4), 3-30.

 

Acerca de Bernabe Malacalza

Investigador. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina.
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