Congreso, crisis de partidos y ciudadanía en Perú: cuatro puntos para una reforma

El último capítulo de la crisis de partidos en Perú tuvo lugar el 17 de julio pasado, llamado el día de la “vergüenza nacional”. En esa jornada, el Congreso hubo de elegir a los miembros del Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo y Banco Central de Reserva. Se había dejado por meses que se acumularan los cargos a elegir, para proceder al más simple cuoteo partidario. Hasta la fecha, la Defensoría del Pueblo no había sido nunca tranzada de esa manera. Ajeno a su trayectoria como la institución más respetada de las instituciones públicas, el Congreso iba a repartirla junto a otros cargos del Tribunal Constitucional, recayendo algunos de ellos en personas con serios cuestionamientos.

Las protestas e indignación no se hicieron esperar. Esta circunstancia, que ahonda la enorme desconfianza de la ciudadanía ante el Congreso y los partidos, es una muestra casi grosera de la precariedad política en el país. Todo esto dejó en claro la falta de oficio de los congresistas. Ciertamente, la debilidad institucional del Congreso se venía expresando desde hace mucho tiempo. De hecho, el actual período legislativo ha estado marcado por un mayor deterioro, empezando por la inusual fragmentación de la bancada oficialista.

El 17 de julio ha sido un punto de quiebre en esta crisis de la institucionalidad política. Más allá de cómo se resuelva la elección de esos funcionarios, el problema de fondo persiste y las consecuencias en la gobernabilidad se verán en los próximos meses. Así, legislar sobre la representación es una tarea necesaria, pero no un asunto fácil. Resulta clave asegurar el cumplimiento efectivo (incluyendo sanciones) y reformas estructurales para que sea exitoso.

En el presente artículo, propongo cuatro puntos de reforma fundamentales para la mejora de la representación en Perú.

Un punto previo e imprescindible es el contar con un diagnóstico de la realidad política que sea de largo plazo. No sólo una mirada a las leyes o las instituciones, sino a la ciudadanía, a esa sociedad de la que parece estar desconectada, en perspectiva histórica y descentralizada. Una mirada que, por ejemplo, permita reconocer que el sistema de partidos peruano adoleció de una falta de enraizamiento y que, por tanto, esta crisis, en estricto, no es tal.

Las reformas, por tanto, deberían ser las siguientes:

Uno, inscripción y vigencia de los partidos. Debe tenerse en cuenta la estructura social y territorial del país. Históricamente, el Perú ha sido un país fragmentado, que surgió con un tejido de articulación económica y social Lima-provincias más bien débil, dificultando el temprano surgimiento de partidos nacionales. Y, sin embargo, la primera ley de partidos políticos, vigente desde el 2002, exige una cobertura nacional entre las más altas de América Latina (2/3 de los departamentos. 1/3 de las provincias). Asimismo, se acaba de incrementar considerablemente el número de firmas requerido para la inscripción (5% de ciudadanos en la última elección).

La realidad es que los partidos inscritos pudieron cumplir esta exigencia apenas, con firmas obtenidas de diversa manera y, en varios casos, con firmas falsas. Lo más adecuado sería una serie de requisitos con menos alcance nacional, digamos macro regionales, pero cuyo cumplimiento sea efectivo. En cuanto al número de firmas, bajarlas considerablemente o eliminarlas. Asimismo, la valla electoral que acaba de ser elevada al 5% debiera ser reconsiderada, pues es la más alta del continente [1]. No corregir todo eso sería cortar la competencia partidaria, esencial para cualquier cambio, incluso de las organizaciones existentes. En cuanto a los movimientos regionales, dada la competencia desleal de los partidos, es urgente “homologarles” requisitos partidarios.

Dos, reglas de funcionamiento partidario: financiamiento y dinero ilícito. En un país donde hay narcotráfico y la mitad de la economía se encuentra sumergida en la informalidad, buena parte de ella conviviendo en márgenes de ilegalidad, en especial en zonas del territorio donde simplemente no hay partidos, es difícil pensar que la política no sea copada por estos nuevos actores. El problema, adicional a la infiltración de esos poderes fácticos, es también que los usos y su sentido privado de lo público y del irrespeto a la legalidad ingresan sin cortapisas a la política. Eso es, finalmente, lo que se ha expresado en escándalos de congresistas “roba cable” (dueño de emisora que robaba señal de cable), “come oro” (minero informal), “come pollo” (infló facturas a rendir al Congreso), entre otras irregularidades. Una medida urgente, además de hacer efectivo el financiamiento público directo a los partidos, es avanzar en la integración de los sistemas de información judicial y policial y que los organismos electorales actúen (con mayor tiempo que el que les da actualmente la norma) para revisar y cruzar información de los cv de los candidatos, a pedido de los partidos. Si bien esta medida no es suficiente, sería una buena manera de comenzar.

Tres, funcionamiento partidario: la democracia interna. Esta es una tarea intransferible de los partidos. Los organismos electorales podrían ser más rigurosos con su fiscalización. Por ejemplo, en el año 2011, dos partidos no habían cumplido la cuota de género en sus altos puestos directivos (CEN), y no fueron notificados ni sancionados. Por otro lado, como nos señalan diversos dirigentes de partidos en Arequipa, organizaciones con toma de decisiones menos centralizadas conectarían mejor con la ciudadanía.

Cuatro, last but not least, el Congreso. Las alianzas electorales que terminan constituyéndose en bancadas, tienden a debilitar la consistencia de dichos grupos. Además, hacen falta normas para fortalecer institucionalmente al Congreso, por ejemplo,a las Comisiones [2]. Además, la bicameralidad ayudaría a mejorar la calidad de las leyes [3]. Otros aspectos a destacar son los cambios institucionales en materia comunicacional y la rendición de cuenta efectiva. Los legislativos de Ecuador y Brasil son casos  a seguir.

Son 4 puntos esenciales. No son todos, pero, para efectos de la representación, resultan básicos. Ciertamente, de la mano con otras medidas, de carácter estructural. Previo todo ello, hay una condición imprescindible: la voluntad política.



[1] En países como Costa Rica y Honduras, no hay barrera electoral. En México, es del  2% y en Argentina, Colombia y Bolivia, el 3%. Ver, por ejemplo, Carmen Ortega y Belén Morata. 2002. “Sistemas electorales y gobernabilidad en América Latina”Politeia vol. 29, n°29: 83-111.

[2] Creemos, que las comisiones son claves para el fortalecimiento de los Congresos. Al respecto, cfr. Alcántara, Manuel y Mercedes García Montero,  Funciones, procedimientos y escenarios: un análisis del Poder Legislativo en América Latina. Salamanca, Universidad de Salamanca, 2007 y Luisa Béjar. 2007. “La representación parlamentaria en América Latina. Las Comisiones permanentes y los partidos en el Congreso”América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, n°47 (diciembre): 103-122.

[3] No quiero decir con eso que el Senado vaya a ejercer de cámara “reflexiva”, como solía decirse, sino que el juego de ambas cámaras permitiría una evaluación mejor de las leyes.

Acerca de Alicia Del Águila

Alicia Del Águila es profesora de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya y Oficial de Programa de IDEA Internacional, Perú.

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2 respuestas a Congreso, crisis de partidos y ciudadanía en Perú: cuatro puntos para una reforma

  1. Alicia 4 agosto, 2013 at 1:25 #

    De acuerdo contigo, Cristhian: la gobernanza democrática es un factor que ayuda a comprender la fuerza o debilidad del enraizamiento de los sistemas políticos en América Latina (sobre ello, ver diversos trabajos de Mainwaring).
    Y sí, entender la política va mucho más allá de las leyes, constituciones y las instituciones políticas. Estoy tan de acuerdo con ello que los sujetos políticos, los ciudadanos, y su historia en Perú son para mi, ahora mismo, temas primordiales de investigación. El proceso de desarrollo de la ciudadanía en Perú es, en cierto sentido, la otra cara de la medalla de la gobernanza democrática.
    Pero todo lo dicho no nos puede llevar a negar los efectos de una buena o mala legislación. Y a ello apunta mi nota. La legislación política y electoral peruana no sólo es perfectible, sino que, a mi modo de ver, en alguna medida no abona a favor del fortalecimiento del sistema de partidos, su enraizamiento y calidad de la representación.

  2. Cristhian Rivera 1 agosto, 2013 at 5:34 #

    Estimada Prof, Alicia:
    Concuerdo en que el elemento necesario para tales reformas (como nuevos marcos normativos, diseños organizacionales, tecnología informática, etc) son la voluntad política, y esto es porque ante la debilidad institucional los problemas son políticos y no técnicos.

    Pero cabe, por decir de alguna forma, llevar el tema no sólo a la dimensión del acceso al poder (sentido schumpeteriano) sino al ejercicio del mismo (la dimensión más sustancial de la democracia) porque si se trata de ciudadanos ( y no “sólo una mirada a las leyes o las instituciones”) es intentar ir más allá de constituciones, sistemas electorales o partidos políticos y preguntarnos cómo administra el Estado y qué es lo que realmente hacen y examinar si realmente el Estado se arraiga en la sociedad. Ejemplo: cuando uno va a Huarochiri o la parte periférica de Antioquía (3 sólo horas fuera de la capital) uno puede ver la debilidad de la presencia estatal por donde mire y entonces una interrogante es qué es organizado por esta organización política centralista (cómo hacer llegar los recursos necesarios).

    Y aún más la politización indígena en nuestro oriente amazónico hizo su acceso a la política nacional fuera de los canales institucionales de representación. Con su ingreso podemos decir que la politización de la sociedad y la socialización de la política a prendido en las zonas marginales de la sociedad peruana. La cuestión es cómo incorporamos a nuestras diversas nacionalidades en una genuina ciudadanía nacional para fortalecer nuestra institucionalidad democrática. Si la participación política continuamente viene sobrepasando los niveles de institucionalidad no habrá política estable a largo plazo. Mejorar la representación política sí importa pero ver sobre que bases esta se sostiene también.

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