Desenredando el ovillo. Los debates en torno a la definición de la Importancia Legislativa

La importancia es importante. Valga la redundancia. Cuando uno se aproxima a los estudios legislativos, la definición de qué leyes son importantes, relevantes o destacadas, se convierte en un problema. En principio, esto es así porque no existe en la literatura comparada acuerdo respecto a su medición. Luego, porque la relevancia de cada proyecto y cada ley depende del actor que se observe. Y, por último, porque esta evaluación sólo puede realizarse ex post, es decir, una vez que esa ley ha sido aprobada o promulgada.  Lejos de encontrarse resuelto, el dilema de cómo determinar la importancia de las leyes se encuentra abierto en la búsqueda de una solución.

Desagregando los principales problemas que se generan, se pueden mencionar tres cuestiones críticas. La primera de ellas tiene que ver con los desacuerdos respecto a los indicadores para la medición. Aquí hay dos problemas. Por un lado, qué indicadores usar para su medición. Por el otro, los costos que genera esa medición.

Luego está el problema de determinar claramente la definición de para quién es importante esa ley. Leyes que podrían definirse como de baja importancia para el Ejecutivo resultan sumamente importantes para los legisladores o para las cúpulas partidistas. Más aún, esto se complica cuando se piensa a nivel local. Leyes que en principio parecerían ser poco relevantes, tanto para el Ejecutivo como para el Legislativo, terminan teniendo un alto impacto en la opinión pública, tornándose por tanto en importantes para el Gobierno y su imagen.

Por último,  está la cuestión de que la medición de la condición de importancia sólo es elaborable ex post. Sólo una ley que ha pasado por la instancia de debate y de tratamiento en las Cámaras puede ser medida sobre su importancia, ya que puede suceder que aunque la ley reúna características que según algunos de los índices elaborados la defina como de baja importancia, esta tome relevancia debido a otros criterios. De la misma manera, puede suceder que proyectos de leyes que aparentarían ser importantes pasen sin pena ni gloria por el proceso legislativo.

Estos debates están interconectados, pero el objetivo metodológico aquí es desenredar el ovillo para reorientar el debate hacia la unificación de criterios que permitan la definición de lo que es analíticamente la “importancia legislativa”.

La medición

El principal problema de la medición radica en que cada investigador que necesita establecer la relevancia de una ley, produce un nuevo índice  o criterio de medición en donde puede –o no – retomar algunos de los principios propuestos por algún otro investigador previamente. En general, habría un acuerdo respecto a que el origen del proyecto podría señalar su importancia, siempre y cuando se entienda “importancia legislativa” como la tensión que se produce entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo respecto a la sanción de un proyecto de ley. Así, los investigadores suponen que proyectos iniciados por el Ejecutivo – o su contingente legislativo –  tienden a ser más importantes que los proyectos iniciados por la oposición o por los legisladores individuales, sin el explícito apoyo del Gobierno[1].

Este indicador de origen genera problemas. En parte porque inhibe la posibilidad de caracterizar leyes iniciadas por otros que no sean el Ejecutivo o sus legisladores más fieles como importantes. En parte porque en sí mismo supone que las legislaturas son reactivas o marginales.  Pero principalmente por la combinación de ambas observaciones. Desde esta perspectiva,  sólo las leyes generales, que se encuentren dentro de la agenda del ejecutivo son importantes.

Otro indicador también utilizado por varios estudios es la mención de los proyectos en los medios de comunicación[2]. Desde esta perspectiva, si proyecto es tapa de periódicos claramente es una ley importante. Pero este indicador no sólo desacredita el “para quién es importante” – limitándose a señalar las leyes que para los medios son importantes –  sino que al mismo tiempo se encuentra sesgado por la agenda propia de los medios de comunicación. A su vez, el uso de este indicador supone costos altos para los investigadores. Revisar las tapas de diarios no es suficiente para establecer la relevancia, y la evaluación de las leyes importantes sería un trabajo extenso en el tiempo.

Otros investigadores coinciden en combinar junto a este indicador, la opinión de expertos[3]. El problema con la introducción de los expertos es que estos, como los medios de comunicación, tienen agendas propias. Y que un tema sobre el que se legisla no se encuentre en esa agenda no implica que ese tema no sea importante. De hecho, una opción dentro de este indicador es la propuesta de Cameron (2000) de identificar la importancia de la ley según la percepción del propio investigador. Esta decisión metodológica generalmente resulta menos trabajosa, pero limita la definición de importancia de las leyes a la subjetividad del investigador.

Hay quienes señalan que otro indicador para la importancia legislativa es el enfoque de la ley que se pretende aprobar. Si, por ejemplo,  toca a la agenda económico – financiera del Estado, entonces debe tratarse de legislación importante. Aquí el problema es todo lo que queda afuera y que puede ser de importancia. ¿Cómo establecer que temáticas son importantes y cuales no lo son? Al mismo tiempo, utilizar este indicador tienen el mismo sesgo que utilizar el indicador de origen. Supone que la agenda es establecida por el Poder Ejecutivo y predispone la medición de la importancia a limitarse, exclusivamente, a lo que es relevante para este Poder.

Depende el cristal con el que se mire

Siguiendo esta lógica, cabe decir que hasta el momento se ha partido siempre desde esta mirada centrada en el Ejecutivo y su relación con la Legislatura para definir la relevancia de una ley. Sin embargo, otros estudios – principal, aunque no exclusivamente, aquellos que se orientan hacia las carreras políticas de los políticos– han permitido vislumbrar que la importancia legislativa puede variar dependiendo del objetivo de estudio.

Entonces, tomar como indicadores de la importancia al origen de la ley, o el enfoque de la misma – definido en tanto agenda del Poder Ejecutivo – limita el alcance del concepto. Sesga la mirada que académicamente se imprime sobre las leyes relevantes. Y termina afectando la percepción que se tiene de las Legislaturas, que parecerían no producir una gran cantidad de este tipo de leyes.  Algo similar a lo que se señalaba sobre el efecto que las agendas mediáticas y académicas pueden tener para la definición de la importancia según los medios y los expertos.

El “Secreto de la Ineficiencia” (Amorim y Santos 2003) señala que antes que Congresos marginales, los sistemas presidenciales en América Latina tienen una división del trabajo propia, que lleva a que los legisladores se concentren en leyes particularistas. En términos de la importancia legislativa, estas son consideradas leyes “de segunda” en el plano nacional. Esas leyes son las que los legisladores proponen – y hacen aprobar – pensando en su carrera política no estática y su voluntad de volver a su distrito de pertenencia para ocupar cargos ejecutivos(Ames,1995; Carey 1998; Micozzi 2014).  Estas son leyes relevantes para esos legisladores, quienes requieren de la aprobación de sus proyectos para volver a sus electorados con resultados concretos.

Si a este tema  se suma el cuestionamiento sobre el origen de la ley como indicador de importancia, es posible preguntarse si pueden existir diferentes tipos de importancia legislativa dependiendo del objeto de estudio de los investigadores.  En un intento de desmitificar la marginalidad de las Legislaturas (Taylor – Robinson y Díaz 1999) demostraron que, incluso a nivel nacional, leyes que siguiendo las premisas previas serían consideradas de segunda, en realidad forman parte de esta división de trabajo legislativo y resultan sustanciales para los legisladores. Asimismo, si se piensa en el creciente desarrollo de los estudios subnacionales y el rol que allí juegan las leyes particularistas, entonces cabría preguntarse cuan baja es, realmente, la importancia de estas leyes.

Con el diario del lunes

Cuando la definición de importancia se establece en función de algunos o todos los indicadores señalados previamente, la única manera de evaluar qué leyes resultan importantes y cuáles no lo son, debe realizarse una vez que el proyecto en cuestión ha pasado por todo el proceso legislativo y ha sido aprobado. La evaluación ex post de las leyes limita a los investigadores al momento de aplicar esta categoría a los proyectos aprobados. Esto presenta diversos inconvenientes. El principal de ellos se refiere a la imposibilidad de previsión respecto a la importancia. ¿Cómo saber cuando un proyecto va a ser importante? ¿Cómo nos preparamos, en nuestro rol de investigadores, para acercarnos a nuestro objeto para hacer un seguimiento? ¿Se realizará un seguimiento en función del origen? De ser así ¿Son más importantes las leyes oficialistas que las opositoras?

El proceso de evaluación ex post supone un alto costo, tanto de recursos como de tiempo para los investigadores. Y al mismo tiempo no permite establecer con claridad como la importancia de las leyes que se tratan afectan la toma de decisiones.

A pesar de que existe unanimidad en cuanto a la idea de que no todas las leyes valen lo mismo, sigue resultando complejo distinguir entre cuáles de ellas son diferentes, y sobre todo, cuál es la razón que las diferencia. Es por eso que traer de vuelta la discusión sobre la importancia legislativa puede resultar provechoso para la disciplina.

Bibliografía

Ames, Barry. 1995. Electoral Rules, Constituency Pressures and Pork Barrel: Bases of Voting in the Brazilian Congress. The Journal of Politics 57 (2): 324-343.

Amorim Neto, Octavio; Santos, Fabiano. 2003. “The Inefficient Secret Revisited: The Legislative Input and Output of Brazilian Deputies“. Legislative Studies Quarterly 28 (4 ): 449-479.

Buquet, Daniel;  Chasquetti, Daniel y Moraes, Juan  Andrés. 1999. Fragmentación política y gobierno en Uruguay: ¿Un enfermo imaginario? Montevideo: Instituto de Ciencia Política – Facultad de Ciencias Sociales – Universidad de la República.

Cameron, Charles M. 2000. Veto bargaining: Presidents and the politics of negative power. New York, Cambridge University Press.

Carey, John. 1998. “Parties, Coalitions, and the Chilean Congress in the 1990s” Paper presentado en el XXII Congreso Internacional Latin American Studies Association, Chicago, Illinois

Howell, William; Adler, Scott, Cameron, Charles; Riemann, Charles. 2000. Divided Government and the Legislative Productivity of Congress, 1945-1994”. Legislative Studies Quarterly 25 (2): 285-312.

Mayhew, David. 1991. Divided we govern: Party Control, Lawmaking, and Investigations, 1946-1990. New Haven: Yale University Press.

Micozzi, Juan Pablo. 2014.  “From House to Home: Strategic Bill Drafting in Multilevel Systems with Non- Static Ambition”. Journal of Legislative Studies 20 (3), En prensa.

Taylor-Robinson, Michelle y Diaz, Christopher. 1999. “Who Gets Legislation Passed in a Marginal Legislature and is the Label Marginal Legislature Still Appropriate? A Study of the Honduran Congress“. Comparative Political Studies 32:  589-625.

 


[1] Este indicador ha sido tomado en diversas investigaciones. Su introducción en un índice de importancia legislativa es planteada por Buquet, Chasquetti y Moraes (1999), pero es sumamente popular en los estudios relativos al éxito legislativo.

[2] Mayhew (1991) es el primero en plantear la necesidad de establecer criterios objetivos y  propone la utilización de las portadas y las menciones en medios de comunicación de masas como indicadores para determinar la importancia de una ley.

[3] Howell et al.  (2001) combinarán las menciones en medios con la opinión de expertos para definir la importancia.

Acerca de Paula Bertino

Paula Bertino es Docente/Investigadora de la Universidad de Buenos Aires (Argentina)

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4 respuestas a Desenredando el ovillo. Los debates en torno a la definición de la Importancia Legislativa

  1. Camilo Herrero 20 marzo, 2014 at 22:53 #

    Estimada Paula,
    Muchas gracias por tu post, pues nos puede llevar a reflexionar sobre los procesos legislativos y por qué en ocasiones son realizados.
    Tendría una cuestión referente a España, y es si sería posible cerrar ciertos aspectos legislativos que en aquí son muy controvertidos y son constantemente cambiados, como sería el caso de la ley de Educación. Mi pregunta es si sería posible llegar a un pacto o que la organización de la educación dependiera más de las autonomías para que no esté cambiando, lo que yo creo aporta muy malos resultados para todos.
    Puedo que me haya extralimitado, pero creo que es uno de los elementos principales legislativos de mayor relevancia en cada gobierno ya que es uno de los elementos que más suelen cambiar en la legislación, por lo menos en el caso de España.
    Muchas Gracias.

    • María Paula 21 marzo, 2014 at 15:09 #

      Camilo. Muchas gracias por tu comentario! y respecto a tu pregunta sobre el tratamiento de las leyes de educación en España y sus efectos, creo que la posibilidad de llegar a acuerdos para mantener políticas educativas sostenidas en el tiempo, depende en gran parte de cuestiones partidarias, y alguna serie de cuestiones institucionales que pueden tenerse en cuenta. Puede que la descentralización de la educación sea una solución, aunque también puede serlos el establecimiento de requisitos para la modificación de las leyes de educación que dificulten el cambio constante. Reglas institucionales o aumento de la cantidad de actores en el proceso que dificulte la formación de coaliciones que impulsen el cambio del Status Quo.
      La cuestión parecería ser que las modificaciones del Status Quo resulta “barato”, o tiene costos reducidos para los actores que impulsan estas moficaciones que señalás.
      Pero no conozco en profundidad el caso español (me encantaría saber más al respecto si puedes contarme) y eso dificulta mi respuesta. Pero no es menor detenerse a ver este tipo de casos en donde las modificaciones sobre las políticas se dan no sólo con la alternancia de gobierno sino dentro de un mismo gobierno (o gobiernos del mismo color político)

  2. Monserrat 20 marzo, 2014 at 11:17 #

    Estimada Paula,

    Me parece muy interesante su artículo estoy de acuerdo con que se deben plantear criterios objetivos para medir la importancia legislativa ya que estos podrían enriquecer de manera significativa la disciplina. sin embargo me gustaría preguntarle acerca de la relación entre la importancia legislativa, la opinión pública y la agenda setting.

    muchas gracias.

    • María Paula 21 marzo, 2014 at 4:05 #

      Montserrat, gracias por tu comentario. Y sobre tu pregunta…. Bueno, ese es un punto. Quien fija la agenda? y más allá de esta pregunta… un tema de agenda hace importante a una ley al respecto? Que pasa con leyes que no estan en agenda?
      Creo que el riesgo de entender la importancia legislativa desde el agenda setting recorta la mirada respecto a la actividad legislativa en su conjunto. Y al mismo tiempo sigue dejando latente la pregunta del “para quien es importante”. Que un proyecto o una ley se conviertan en issues depende, en parte, de la percepción que los medios tengan al respecto. Sin embargo, eso no necesariamente da cuenta de una serie de factores que tambien pueden impactar sobre la importancia.
      Creo que es importante distinguir entre leyes de agenda y leyes importantes. Principal, aunque no excluyentemente, porque cuando hablamos de agenda hablamos de sujetos, individuales o colectivos, con intereses previamente establecidos. Es una línea delgada, pero una línea al fin, que permite distinguir la legislación. Quizas es uno de los caminos a seguir.
      Este post es fruto de cuestionamientos que surgen a partir de las dificultades frente a las investigaciones que se llevan adelante, y la imposibilidad de encontrar un criterio claro. Tal vez, tomar esta posición de distinguir entre agenda e importancia es la forma en la cual separar la paja del trigo….. Es cuestión de seguir preguntandonos, desde nuestro rol de investigadores, como acercarnos a una definición mas clara de los conceptos.

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