Desigualdad, Instituciones Políticas y Redistribución. Resolviendo el enigma

La campaña electoral en los Estados Unidos y el renovado foco en reducir la desigualdad que le ha dado el Presidente Obama a su segundo mandato ha generado un profundo debate respecto del efecto y justicia de llevar adelante políticas redistributivas. Las discusiones se han centrado en las causas y consecuencias de la desigualdad, en la movilidad social, y en el rol de los programas de asistencia pública (como son el seguro de desempleo y las leyes de salario mínimo) y de los impuestos.

En un documento publicado recientemente con Martín Ardanaz, “Inequality and Personal Income Taxation. The Origins and Effects of Legislative Malapportionment”, evaluamos la relación entre desigualdad e impuestos. En particular, nosotros intentamos responder la siguiente pregunta: ¿Por qué los impuestos a la renta personal se han mantenido bajos en muchos países en desarrollo pese a haberse constituido en democracias consolidadas y disfrutar de varios años de progreso económico? Esta pregunta está fundada en la existencia de hechos estilizados que son difíciles de cuadrar con los modelos estándares de economía política de los impuestos que predicen que las transiciones democráticas deberían generar altos niveles de redistribución en aquellos países con altos niveles de desigualdad. En el documento, logramos reconciliar estos hechos incorporando al análisis la importancia que tienen el diseño y los efectos de las instituciones políticas, un factor que no se encuentra presente en los modelos tradicionales basados en el votante mediano.

Lo que encontramos en nuestro documento es que los regímenes democráticos en países con alta desigualdad del ingreso han sido incapaces de incrementar los impuestos a la renta personal y la redistribución en parte por desigualdades en la representación política. Esta desigualdad se manifiesta a través de un mayor peso en términos de representación política para aquellos distritos asociados con las fuerzas conservadoras y élites, que prefieren menores impuestos a la renta personal y redistribución, y con ello una mayor influencia en el proceso de diseño, aprobación e implementación de las leyes. Esta sobre-representación, donde algunos ciudadanos pesan más que otros en la selección de los representantes se denomina en la literatura malapportionment.

El documento testea la hipótesis que el grado de malapportionment importa para explicar los niveles de impuestos y redistribución usando datos de más de 50 países en el período 1990 and 2007. La Figura resume en forma sencilla los mismos resultados que se obtienen a partir del análisis de regresiones mediante la representación del promedio de recaudación del impuesto personal a la renta y del grado de sobrerepresentación (malapportionment) al nivel de regiones. Básicamente, la figura muestra que en aquellas regiones donde la sobrerepresentación de los ciudadanos en la cámara baja o única cámara tiende a ser mayor, los impuestos personales a la renta tienden a ser más bajos.

Gráfico 1: Sobrerepresentación e impuesto personal a la renta

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Si los niveles de sobrerepresentación fueran exógenos o aleatorios esta correlación entre sobrerepresentación e impuestos podría ser anecdótica. Sin embargo, las discrepancias no son exógenas. El estudio también ha encontrado que las disparidades económicas históricas ofrecen un alto grado de explicación de la desigualdad en representación política: el nivel de malapportionment es más alto en aquellos países caracterizados por una mayor desigualdad histórica del ingreso y la riqueza.

Existen muchos ejemplos en el mundo en desarrollo de manipulación de las instituciones políticas para proteger los intereses de las élites económicas. Por ejemplo, durante la transición del apartheid a la democracia en Sud África, los distritos fueron diseñados de manera de asegurar representación a las minorías a nivel estadual. Dada la naturaleza federal de su constitución, esto sirvió para contener la puja por políticas fiscales redistributivas. En América Latina, el período anterior a la transición democrático fue un momento institucional clave para que las élites que perdían preponderancia intentaran manipular las instituciones políticas en su favor en varios países. Un ejemplo destacable es el de Chile, donde el sistema electoral ha tendido a sobrerepresentar a los distritos más conservadores –que apoyaron en forma prominente a Pinochet en el referendo anterior a la democratización.

 Este diseño de las instituciones políticas para favorecer a quienes controlan el poder (o aquellos en poder al momento de escribir la constitución) se encontró presente también en las democracias más estables en diferentes momentos de la historia. Por ejemplo, la reforma constitucional de Suecia en 1866 garantizó que la primer cámara consistiera de la élite sueca y el valor de cada voto fuese proporcional  a la riqueza del ciudadano. Este sistema electoral también fue utilizado para favorecer a los políticos conservadores en la Cámara de Diputados de Prusia hacia finales del Siglo XIX e inicios del XX. Similarmente, en Australia, la práctica de permitir que las divisiones electorales rurales tengan un mayor peso relativo que las de las ciudades se originó en parte en base a una visión de los conservadores de que los distritos rurales podían llegar a mitigar la visión más radical de las ciudades.

Los resultados del estudio son relevantes para debates que se dan en la actualidad. Primero, los impuestos personales a la renta y la redistribución tienden a ser menores en países con altos niveles históricos de desigualdad. Por lo tanto, el problema de esas sociedades no pareciera ser que el gobierno está haciendo mucho a favor de la redistribución mediante impuestos más altos y que dicha política está creando incentivos perversos en los mercados de trabajo, sino que las políticas económicas por el lado impositivo tienden a favorecer el status quo. Por supuesto, esto no implica que haya otros impuestos que se incrementan como ser los impuestos a las ventas o a los beneficios corporativos que puedan estar generando suficientes distorsiones y con ello tener un efecto negativo en la actividad económica y el empleo. Similarmente puede ocurrir con planes sociales mal diseñados que en lugar de favorecer el empleo y la reinserción en el mercado laboral favorecen mayores ciclos de pobreza y marginación.

Segundo, es importante que cuando se juzgan los resultados del proceso político se tome en cuenta que no todos pesan lo mismo en la mesa de negociación. A partir de la introducción de una ponderación mayor a los intereses de algunos grupos en el proceso político puede llevar a resultados que no están necesariamente alineados con las preferencias de la mayoría de los ciudadanos. Esto puede dar lugar a insatisfacción, apatía, protestas y reacciones violentas.

Notas:

Este artículo resume los resultados del documento: Ardanaz, M., y Carlos Scartascini. 2013. “Inequality and Personal Income Taxation: The Origins and Effects of Legislative Malapportionment”. Comparative Political Studies 46 (12): 1636-1663. Diciembre. Una versión similar a esta nota ha sido publicada en inglés en Vox-LACEA.

**Las opiniones expresadas en esta nota son aquellas del autor y no reflejan necesariamente la opinión del BID, sus Directores Ejecutivos, o de los países que ellos representan.

 

Acerca de Carlos Scartascini

Carlos Scartascini es investigador del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC, Estados Unidos.

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2 respuestas a Desigualdad, Instituciones Políticas y Redistribución. Resolviendo el enigma

  1. Monserrat 6 Marzo, 2014 at 9:48 #

    Estimado Carlos,

    Muy interesante su artículo, realmente me parece una investigación muy oportuna, precisa y que en muchos casos de estudio no se tiene en cuenta. Sin embargo, me gustaría preguntarle ¿si este fenómeno ha cambiado con la presencia de gobiernos de izquierda o este criterio no tiene importancia y se mantiene en estos lugares?

    muchas gracias.

    cordial saludo.

    • Carlos Scartascini 6 Marzo, 2014 at 16:33 #

      Estimada Monserrat,
      Muchas gracias por tu comentario. Sí, como bien imaginas, ha habido alguna ligera modificación en los últimos años con el gran incremento de gobiernos de izquierda en AL. Este es un resultado que muestran Caro y Stein (2013), y en términos de reformas un paper mío con Mark Hallerberg también. El resumen del argumento, donde se conjugan los resultados del paper resumido en esta nota junto a esos resultados de ideología, se encuentra en el Cap. 2. del libro del BID “Recaudar no Basta” (http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/publicacion-dia,3185.html?id=2013).
      Sin embargo, es importante notar que esta “corrección” ha sido parcial. Es decir, ha habido un cambio en la dirección de aumentar la recaudación al impuesto a la renta pero existe un “gap” todavía muy grande entre lo que se “debería recaudar” de acuerdo a los fundamentals y lo que se recauda. Parte de la explicación esta en la distribución de representación como argumentamos arriba.
      Saludos

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