¿El último vals del Mercosur?

Desde julio de 2013 que el Mercosur no organiza una cumbre. Es como si la nueva alianza que se ha montado en el Pacífico, la crisis en Venezuela y las elecciones en el Brasil mundialista hubieran paralizado al bloque. Como era de esperarse, el viejo debate sobre la supervivencia de esta unión aduanera imperfecta resurgió vívidamente. Pero cuando nadie se lo esperaba, un ministro brasileño anunció que un acuerdo Mercosur-Unión Europea podría anunciarse en junio ¿Cómo pueden entenderse estos espasmos de cooperación y crisis dentro del bloque? Este breve post intenta una explicación parsimoniosa a esta pregunta, basada en una reinterpretación de las grandes negociaciones del pasado entre los dos socios principales del Mercosur: Argentina y Brasil.

 I. El Mercosur: cosa de presidentes

La integración entre Argentina y Brasil, ha sido un fenómeno muy particular. Por un lado, no ha sido impulsada por grupos de interés domésticos asociados a la burocracia estatal (Moravcsik 1998) o a tecnocracias supranacionales (Haas 1964), como en Europa Occidental. Por otro lado, tampoco fue producto de la democracia (Schmitter 1991), la interdependencia o las instituciones (Keohane 1990), ya que comenzó en 1980, bajo dos autoritarismos rivales.

Sí existen algunas buenas explicaciones para el surgimiento de tratados particulares. Por ejemplo, el Acta de Buenos Aires de julio de 1990 parece haber respondido al lanzamiento de la Enterprise for the Americas Initiative un mes antes. Pero estas explicaciones no pueden generalizarse. Si la cooperación y la integración bilaterales fueran del mundo unipolar (Gómez-Mera 2013) ¿Cómo se explica la cooperación anterior y el estancamiento posterior a la inmediata post-Guerra Fría?

Los presidentes son actores claves para tal explicación. Las negociaciones que dieron lugar a los tratados fundacionales sugieren que el carácter presidencialista de Argentina y Brasil ha dado lugar a un tipo de integración característico: el interpresidencialismo (Malamud 2005). Pero si el presidencialismo ha sido una característica institucional constante en ambos países ¿Qué explica los momentos de auge y parálisis del proceso de integración?

Este post propone una hipótesis para interpretar el presente y futuro del Mercosur: cuando el presidente logra concentrar poder vis à vis la coalición doméstica opuesta a la integración, entonces esta avanza.

II. Cuatro tipos de presidentes

Asumiendo que los presidentes son un actor central en el Mercosur y que ceteris paribus, tienen incentivos para tener buenas relaciones entre ellos ¿Por qué sólo algunos han sido exitosos en llevar adelante la integración?

 Relación del presidente con la coalición opositora a la integración

Captura de pantalla 2014-05-14 a la(s) 16.53.35

El cuadro muestra una tipología de presidentes, según su relación con la coalición doméstica opuesta a la integración – i.e. grupos de interés que perciben que su competitividad sería reducida en la eventualidad de una mayor integración con el país vecino (Mattli 1999).

Los presidentes fuertes – vis à vis esta coalición – y excluyentes – respecto de estos mismos grupos – han sido aquellos que impusieron las reformas (Videla; Collor/Menem). Los fuertes e inclusivos, las negociaron y acabaron logrando importantes concesiones (Alfonsín/Sarney). Los presidentes débiles e inclusivos, no pudieron llevar adelante una mayor integración porque su poder se encontraba basado, justamente, en la coalición anti-integración – de allí su debilidad –, de modo que mantuvieron los avances y ocultaron su fracaso en un discurso ideológico (Kirchner/Lula; CFK/Dilma). Mientras que los presidentes débiles que excluyeron a la coalición opositora, fueron aquellos que retrocedieron en el esquema de integración (Franco/De la Rúa). Claro que el poder de los presidentes varía con el tiempo. Lo importante aquí es que estas características estuvieron presentes en el exacto momento en que se negociaron los principales tratados y las principales crisis del Mercosur.

 III. Grandes negociaciones de la historia del Mercosur

III.1. Las negociaciones entre Videla y Figueiredo

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 6.36.34

La cooperación entre Argentina y Brasil comenzó con la firma del Acuerdo Tripartito que puso fin a la disputa por Itaipú el 17 de octubre de 1979 y los acuerdos del 17 de mayo de 1980 sobre materia misilística, aeronáutica y nuclear.

Según la hipótesis anterior, esta negociación requirió que al menos uno de los presidentes (Videla) concentrara suficiente poder para imponer a la coalición doméstica opositora la necesidad de la cooperación. Tras años de represión y un amplio plan de reforma económica en Argentina, gran parte de esta coalición se encontraba desestructurada. En 1979, la inminencia de una de guerra con Chile sirvió para desbloquear la oposición dentro de las propias fuerzas armadas, llevando a una notable concentración del poder decisorio en Videla (Alles 2011: 107). Como era de esperar, estas negociaciones se basaron casi exclusivamente en concesiones argentinas.

 III.2. Las negociaciones entre Alfonsín y Sarney

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 8.35.06Similarmente, las negociaciones que llevaron a la firma del Acta de Integración Argentino-Brasileña el 29 de julio de 1986 – el acuerdo bilateral más importante antes del Mercosur (Lima 2008) – fueron precedidas por una gran acumulación de poder por parte de Alfonsín y Sarney ante la coalición opositora a la integración. Los planes “Cruzado” y “Austral” llevaron a una notable estabilización de ambas economías. En el caso argentino, esta fue acompañada de un salto en el crecimiento al 7% anual y la imposición del poder civil de forma espectacular con el Juicio a las Juntas. En ambos países los presidentes negociaron con sus burócratas y grupos de interés, obteniendo concesiones que se plasmaron en una serie de protocolos sectoriales.

Sin embargo, cuando los planes de estabilización comenzaron a hacer agua y los militares volvieron a presionar, entonces la ventana de oportunidad de la integración se cerró, para volver a abrirse cuatro años después.

 III.3. Las negociaciones entre Menem y Collor

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 8.45.18

Que Menem y Collor de Mello hayan sido los artífices del Mercosur resulta natural desde el punto de vista de esta hipótesis. Como ningún otro par de presidentes ellos concentraron un enorme poder vis à vis las coaliciones opositoras a la integración y a la reforma estructural. En 1990 un extensivo plan de reformas ya se estaba aplicando en ambos países y la resistencia de los grupos de interés perjudicados fue finalmente vencida cuando, ante la amenaza del libre comercio hemisférico, los presidentes consiguieron su aquiescencia para firmar el Acta de Buenos Aires del 6 de julio de 1990. Lo acordado entre este documento y el Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991 refleja el máximo grado de cooperación e integración bilateral en la historia del Mercosur.

Pero los problemas no tardaron en llegar, de la mano de presidentes débiles y más o menos excluyentes.

 III.4. Las negociaciones entre Menem y Franco

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 8.47.53

Tras la destitución de Collor, su vicepresidente Itamar Franco intentó continuar los esfuerzos de reforma y estabilización económica, pero a diferencia de su antecesor, nunca pudo liberarse del asedio de la coalición de grupos de interés opuestos a la integración. En estas circunstancias solicitó a la Argentina la estipulación de un Arancel Externo Común que asegurara ventajas competitivas para varios sectores brasileños dentro del bloque. Su debilidad, que retrasó notablemente el programa de liberalización comercial, fortaleció su posición internacional, pues obligó a Menem – presidente fuerte y excluyente –  a ceder en las negociaciones que dieron lugar al Protocolo de Ouro Preto.

 III.5. Entre la devaluación del Real y la crisis Argentina

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 8.51.00

Un caso similar ha sido el de De la Rúa, quien en 1999, ante la devaluación del Real, debió imponer cuotas y restricciones técnicas a los productos textiles y calzado brasileños. Para el 2001, la posición de De la Rua era tan débil frente a estos grupos que hasta su propio ministro de economía Domingo Cavallo comenzó a pedir explícitamente la degradación del Mercosur a una simple Área de Libre Comercio. Del otro lado, Cardoso – un presidente fuerte e inclusivo – percibió las dificultades de su vecino y logró torcer la mano de los halcones, promoviendo un debate en Itamaraty sobre la importancia estratégica del Mercosur para Brasil. Finalmente, Brasil aceptó la conformación de un régimen de salvaguardias que salvaguardó al Mercosur. Después de la crisis financiera argentina, los investimentos brasileiros diretos apoyados por el BNDES invadieron el país (Actis 2013) y un nuevo equilibrio se consolidó.

III.6. Mucho ruido, pocas nueces y un nuevo socio

Captura de pantalla 2014-05-09 a la(s) 8.55.08

Después del 2002, Argentina y Brasil se volcaron hacia modelos de desarrollo ‘neodesarrollistas’ (Grugel & Riggirozzi 2007) y con ello, la integración se tornó también ‘post-liberal’ (Sanahuja 2009). En otras palabras: no hubo integración. El Mercosur se estancó, producto de presidentes que, aunque fuertes en muchos aspectos, no lo fueron frente a aquellos grupos de interés que importaban para la integración.

Interesantemente, el único progreso real de la integración en este período fue la incorporación de Venezuela al bloque económico. En línea con nuestra hipótesis, Chávez tuvo las manos desatadas para virar el timón del comercio venezolano – históricamente orientado hacia Colombia y la Comunidad Andina de Naciones – hacia el sur.  El petróleo de PDVSA le permitió avasallar todo grupo de interés que se impuso en su camino.

Conclusiones

Es evidente que los presidentes son un actor central en el Mercosur. Lo que no es tan evidente es por qué algunos han avanzado la integración, otros apenas la han mantenido y un par casi la echan a perder. Este post presenta una respuesta tentativa: cuando los presidentes logran concentrar poder vis à vis con las coaliciones domésticas opuestas a la integración, entonces la integración se consigue.

Los casos de Figueiredo, Franco y De la Rúa son especialmente interesantes en este análisis. Ellos sugieren que de no haber contado con un presidente fuerte como contraparte – Videla, Menem y Cardoso, respectivamente –, los niveles de cooperación/integración hubieran decrecido.

Quizás valga la pena pensar qué sucedería con el Mercosur si se tuviera a dos presidentes débiles y excluyentes sentados en ambos extremos de la mesa. Por el momento, ambas presidentes parecen tener suficiente fuerza para avanzar en un acuerdo con la Unión Europea, justo cuando al menos una de ellas se está tornando más excluyente.

Bibliografía:

Actis, Esteban. 2013.  Los caminos que se bifurcan: asimetría funcional en el sistema global de IED entre Brasil y Argentina. Buenos Aires: FLACSO.

Gomes-Mera, Laura. 2013. Power and Regionalism in South America. Notre Dame: University of Notre Dame Press.

Grugel, Jean y Riggirozzi, Pia. 2007. “The return of the state in Argentina”. International Affairs  83 (1): 87-107.

Haas, Ernst.1958. The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press.

Keohane, Robert. 1990. International Liberalism Reconsidered. Cambridge: Cambridge University Press.

Lima, Maria Regina. 2008. “Liderazgo regional en América del Sur: ¿tiene Brasil un papel a jugar?”. América Latina: ¿Integración o Fragmentación?. Buenos Aires: Edhasa.

Malamud, Andrés. 2005. “Presidential diplomacy and the institutional underpinnings of MERCOSUR”. Latin American Research Review 40 (1): 138-164.

Mattli, Walter. 1999. The Logic of Regional Integration: Europe and Beyon. Cambridge: Cambridge University Press.

Moravcsik, Andrew. 1998. The Choice for Europe.  New York: Cornell University Press.

Putnam, Robert. 1988. “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”. International Organization 42(3):427-60.

Sanahuja, José Antonio. 2009. “Del regionalismo abierto al regionalismo post-liberal. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina”. Anuario de Integración Regional en América Latina 7: 11-54.

Schmitter, Philippe. 1991. “Change in Regime Type and Progress in International Relations.” En Adler, Emanuel  y Crawford, Beverly . Eds. Progress in Postwar International Relations. New York: Columbia University Press.

Acerca de Luis Schenoni

es candidato a Doctor en Ciencia Política por la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor asistente en la Pontificia Universidad Católica Argentina e investigador visitante en el German Institute of Global and Area Studies, Hamburgo.

, , , , ,

Una respuesta a ¿El último vals del Mercosur?

  1. Elisa 20 Mayo, 2014 at 16:41 #

    Un post muy interesante. Estudio simple a la par que bien estructurado para aquellos que no estamos tan al corriente de las fluctuaciones del Mercosur ¡Enhorabuena!

Deja un comentario