La dosis hace el veneno. Análisis de la revocatoria de mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza

El 17 de marzo del 2013, el referéndum de revocatoria del mandato[1] de la alcaldesa de Lima Susana Villarán y su concejo (en el que Villarán fue confirmada y la mayoría de los regidores revocados) sorprendió a Perú y a América Latina. Pero el caso de Lima no era más que la punta del iceberg: desde 1997 hasta 2013 más de cinco mil autoridades han sido sometidas a referendo revocatorio en Perú. Y aunque este es el país del mundo en que con mayor intensidad se ha activado el mecanismo, las prácticas han proliferado también en otros casos. Entre 2008 y 2010 se originaron más de 700 iniciativas en Ecuador; en Colombia la destitución del alcalde de Bogotá Gustavo Petro por la Procuraduría Nacional condujo a cancelar otra polémica revocatoria (había fecha para los comicios) mientras se han impulsado un centenar de intentos en otros municipios (de los que apenas una treintena llegó a las urnas y ninguno fue valido debido a la baja participación); y en Bolivia hubo al menos dos centenares de intentos que no prosperaron en el primer proceso de revocatorias abierto en 2012. La dosis hace el veneno. Análisis de la revocatoria de mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza (Welp y Serdült coords. 2014) tiene el objetivo de comprender los diseños institucionales y las prácticas concretas con este particular mecanismo de democracia directa, poco explorado hasta la actualidad. Los capítulos analizan las experiencias en siete países latinoamericanos (Perú, Colombia, Ecuador, Venezuela, Bolivia, Argentina y Cuba) y en los dos primeros países en que se introdujo en el mundo (Estados Unidos y Suiza) [2]. El cuadro 1 presenta los casos considerando el año de introducción, los intentos formalizados (con registro ante la autoridad pertinente), el número de referendos producidos y de autoridades revocadas.

Cuadro 1: Datos de introducción y prácticas de la revocatorias del mandato (Suiza y las américas)

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La revocatoria es un mecanismo especial dentro del espectro de instrumentos de participación y control ciudadano. La revocatoria, en teoría, podría funcionar como una válvula de seguridad, un mecanismo de contención que contribuya a dar cauce institucional a crisis profundas. Considerando la frecuencia con que en el pasado se utilizaron vías informales para resolver estos conflictos, los recurrentes estallidos populares observados en la región o el creciente desencanto con el sistema representativo, esta potencialidad no es desdeñable. Sin embargo, contextos y diseños institucionales juegan un papel delineando unos resultados que nunca son lineales. Los estudios compilados en este volumen nos permiten sugerir los siguientes escenarios en relación a la intensidad de uso de la revocatoria, y sus consecuencias:

1. La revocatoria no se activa o se activa muy poco porque no cumple un rol relevante en el sistema político. Este escenario es compartido por dos casos opuestos, el cubano y el suizo. En el primero, la revocatoria aparece como un mecanismo muy limitado porque sólo se orienta a los delegados locales (directamente electos). Dada la baja autonomía del municipio cubano, es poco lo que se dirime y puede resolverse en este nivel. A su vez, no cabe esperar que la revocatoria suponga un impulso de apertura o democratización del sistema político cubano. En el caso suizo la explicación del escaso uso deriva del poder que otorgan a la ciudadanía otros mecanismos como las iniciativas y referendos, más eficientes para intervenir directamente en la definición de los asuntos públicos (derogando leyes, proponiendo enmiendas constitucionales directamente votadas por los electores). La diferencia entre ambos casos deriva del rol latente de la institución. Mientras en Cuba no hay una potencialidad del mecanismo más allá de estas prácticas escasas (debido a sus limitaciones institucionales), en Suiza los cantones que lo regulan cuentan con una válvula de emergencia a la que la ciudadanía podría recurrir de considerarlo necesario.

2. La revocatoria no se activa con más frecuencia por la existencia de trabas formales o informales que la dificultan o impiden. Esto podría explicar en buena medida por qué en Colombia se han realizado unos pocos procesos y ninguno ha prosperado. En este caso se observa que de los 134 intentos de los que se tiene registro, 33 llegaron a consulta y en estos casos ninguno prosperó por la elevada abstención electoral que impidió que los resultados de los comicios tuvieran validez. También es el caso de Venezuela, dada la fuerte intervención del organismo electoral; y de Argentina, en que se han interpuesto diversos obstáculos para impedir las activaciones promovidas por ciudadanos u organizaciones de la sociedad civil. En Ecuador la legislación introducida en 1997 y modificada en 1998 establecía el 30 por ciento de firmas para iniciar la revocatoria. En 2008 se bajó al 10 por ciento (salvo para la revocatoria presidencial que requiere del 15 por ciento) y volvió a subirse con la reforma de 2011, para fijar un porcentaje de acuerdo con el tamaño de la circunscripción. También se modificaron los causales, que en 1998 eran incumplimiento de mandato y corrupción con sentencia firme mientras en 2008 no se requería causa justificada, y a partir de 2011 vuelve a regularse en torno a unos motivos delimitados y cuya admisibilidad es juzgada por el Consejo Nacional Electoral. Entre 2008 y 2010, cuando la ley establecía que bastaba el simple descontento, se iniciaron más de setecientos procesos de los que setenta y ocho acabaron en referendo pero tras la modificación no se han producido nuevas consultas y algunos intentos fueron desestimados por la autoridad competente.

3. La revocatoria se activa porque se ha convertido en un mecanismo de control ciudadano… en manos de los partidos: El caso peruano sugiere que las elecciones son el principal incentivo para activar revocatorias. O sea, no es la ciudadanía, sino organizaciones políticas, partidos o lideres los principales promotores. El análisis de Colombia –pese al fracaso de estos intentos–, y en alguna medida la experiencia de Estados Unidos, colocan a los partidos políticos como principales actores activando revocatorias. Escenarios de fragmentación, volatilidad y personalismo parecen reforzar esta tendencia. Contextos en que el cuerpo electoral se limita a su rol de contralor y garante de la legalidad, pero en los que se observa la fragmentación y baja institucionalización del sistema de partidos, pueden ofrecer el terreno propicio para que la revocatoria produzca problemas de gobernabilidad sin resolver los de legitimidad (como ocurre en Perú actualmente).

En definitiva, los estudios presentados en este volumen nos conducen a suponer que la existencia de la revocatoria del mandato podría contribuir a generar canales de emergencia para preservar las reglas del juego democráticas e incrementar la legitimidad del sistema. Sin embargo, cuando la democracia funciona, sus instituciones son fuertes y la ciudadanía tiene a su disposición un conjunto de mecanismos que le permite intervenir directamente para vetar leyes o inversiones indeseadas o para proponer leyes o reformas, aun cuando exista, la revocatoria será poco utilizada. Por otra parte, sin un apropiado diseño institucional, la revocatoria puede convertirse en un arma de uso antojadizo entre partidos u organizaciones políticas. En estos casos no sólo no fortalecería la democracia sino que también podría poner importantes retos a la gobernabilidad. Se produce entonces una situación paradójica: parece que la revocatoria sólo podría fortalecer la democracia en contextos en que la fortaleza de la democracia la vuelve innecesaria.



[1] Definida como un mecanismo de democracia directa (MDD) susceptible de ser activado por la ciudadanía, para consultar en un referéndum vinculante sobre la interrupción del mandato de una autoridad electa.

[2] Los capítulos fueron escritos por Facundo Arques (Universidad Nacional del Litoral, Argentina), Ana Sofía Castellanos Santamaría (Universidad de Siegen, Alemania), Ana Beatriz Franco-Cuervo (Universidad del Rosario), Teodoro Yan Guzmán Hernández (Universidad de La Habana, Cuba), Miriam Kornblith (National Endowment for Democracy, Estados Unidos), Matt Qvortrup (Academia de Defensa del Reino Unido), Uwe Serdült (Centre for Research on Direct Democracy, Suiza),  Fernando Tuesta Soldevilla (Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú), Mirella Vásquez Oruna (Universidad Nacional Federico Villarreal, Perú), Julio Teodoro Verdugo (FLACSO-México), Yanina Welp (Centre for Research on Direct Democracy, Suiza).

Acerca de Yanina Welp y Uwe Serdült

Yanina Welp es directora regional para América Latina en el Center for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich y Uwe Serdült es vicedirector del Center for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich.

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5 respuestas a La dosis hace el veneno. Análisis de la revocatoria de mandato en América Latina, Estados Unidos y Suiza

  1. Olga González 2 diciembre, 2014 at 6:13 #

    Estimada,
    Muy interesante. La tesis descrita n el apartado tres de tu artículo, relativa a que el medio de control ciudadano es usado (mal usado) por los partidos políticos es muy peligroso.
    En mi opinión este tipo de democracia directa debe incluir profundos mecanismos para asegurar que efectivamente esté en manos de la ciudadanía y no de grupos de interés y/o poder fáctico.
    Se pervertiría la fase última de la transparencia y la rendición de cuentas.

    Saludos

    • Yanina 8 diciembre, 2014 at 9:50 #

      Estimada Olga, este punto que señalas es central en el debate actual en Perú. ¿Qué tipo de modificaciones deberían hacerse para mejorar un diseño institucional que está incrementando los problemas de gobernabilidad? Yo creo que las prácticas de revocatoria muestran varios problemas de fondo: pobreza, corrupción, políticos personalistas que anteponen sus intereses personales a los colectivos. Hay ciertos aspectos del diseño institucional de la revocatoria que podrían mejorarse ciertamente pero no hay que dejar a un lado los otros problemas. Sólo con una acción concreta contra la pobreza (en un país que crece económicamente por encima de la media latinoamericana desde hace más de una década) y contra la corrupción y con un fortalecimiento de “la política” podrá salirse de este impasse.

      Un cordial saludo

  2. Malory 30 noviembre, 2014 at 14:53 #

    Siempre hay que tener en cuenta que hay muchos limites institucionales a lo que llamamos la democracia directa. Me parece muy interesante, que el mecanismo de la revocatoria suele ser mas usada por Ecuador y Peru, donde tuvieron muchos problemas con el mantenimiento de las reglas constitucionales. Espero que la revocatoria sirva para mejorar ciertos aspectos del comportamiento de los elegidos. El caso peruano aun no sirve para promover esta idea y sirve mas como un mecanismo de venganza contra los que fueron elegidos sin obtener major legitimidad.

    • Yanina 8 diciembre, 2014 at 9:46 #

      Gracias por tu comentario Malory. En mi opinión, los mecanismos de democracia directa que potencialmente pueden aportar más beneficios a la democracia son aquellos que se activan por recolección de firmas y/o automáticamente y están dirigidos a incidir en la definición de políticas públicas más que a reforzar (o debilitar) la selección de gobernantes. El argumento es que estos mecanismos contribuyen a mantener a los gobernantes bajo un mayor control y a impedir un ejercicio discrecional del poder. Al analizar las activaciones de revocatorias (un mecanismo dirigido a remover gobernantes) que se producen en Perú encontramos que el mecanismo es ineficiente, porque hasta ahora no muestra haber contribuido a resolver los problemas que pretendía resolver mientras ha creado otros, especialmente problemas de gobernabilidad y un mayor debilitamiento del sistema de partidos. Un saludo, Yanina

  3. Lucia Miranda 15 noviembre, 2014 at 16:44 #

    Estimada Yanina,
    Excelente post que invita a profundizar en una materia con grandes implicaciones para la calidad de la democracia en la región.
    Muchas gracias,
    Saludos
    Lucia

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