La institucionalización de los Parlamentos en América Latina

La institucionalización es una propiedad de algunos sistemas de interacción que se asocia con un mayor reconocimiento y formalización de ciertas maneras de tomar decisiones y hacerlas cumplir. La institucionalización tiene efectos positivos sobre el funcionamiento de las democracias ya que facilita la realización de acuerdos inter-temporales y así la calidad y consistencia de las políticas públicas. Por el contrario, en contextos de baja institucionalización, no hay expectativas claras y estables sobre el comportamiento de los actores.

La noción de institucionalización en el contexto de las instituciones políticas ha sido subrayada por importantes autores en la tradición de estudios sobre democratización como Samuel Huntington. A pesar de ciertas ambigüedades conceptuales y dificultades de operacionalización, el concepto de institucionalización ha sido muy influyente. Adam Przeworski ha definido a la democracia como la “incertidumbre institucionalizada”, argumentando que las instituciones democráticas ayudan a dar a los actores políticos horizontes de largo plazo. “Esto les permite pensar sobre el futuro en lugar de estar preocupados exclusivamente por los resultados presentes. Las fuerzas políticas se acomodan a las derrotas presentes porque creen que el marco institucional que organiza la competencia democrática les permitirá avanzar sus intereses en el futuro” (Przeworski 1991: 19, nuestra traducción).

Mas allá de estas discusiones sobre democracia e institucionalización, el tema de la institucionalización de las instituciones políticas ha sido tratado en la Ciencia Política con referencia a ciertas arenas o subsistemas específicos, destacándose en la aplicación a América Latina los trabajos sobre institucionalización de los partidos políticos liderados por Scott Mainwaring (Mainwaring y Scully 1995, Mainwaring y Torcal 2006, Jones 2010). Nelson Polsby (1968) dio origen a una literatura sobre institucionalización de los poderes legislativos con su estudio sobre la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. Literatura posterior ha refinado las nociones y medidas de Polsby y continuado el análisis de la institucionalización legislativa en los estados de los Estados Unidos y en algunos otros Parlamentos del mundo (Squire 2007). Palanza, Scartascini y Tommasi (2013) intentan desarrollar una comparación transversal de los determinantes y las consecuencias de la institucionalización parlamentaria en un número grande de países. Uno de los hallazgos importantes es que la institucionalización parlamentaria lleva a mejores políticas públicas, medidas a través de distintos indicadores, como lo refleja el siguiente cuadro:

Cuadro 1. Institucionalización del Congreso y políticas públicas

Carlos1

Como se puede observar en el Cuadro 1, aquellos congresos más institucionalizados están positivamente correlacionados con políticas públicas que son más estables (no cambian sólo porque las autoridades lo hacen) y más adaptables (cambian cuando las condiciones –shocks económicos, políticas que fallan- lo hacen necesario), que favorecen condiciones propicias para aumentos de la productividad y el crecimiento de la economía, y que disminuyen el derroche de recursos públicos.

El análisis de Palanza et al. (2013) se basa en una concepción de la institucionalización como “el resultado de inversiones por parte de actores políticos clave”, las cuales dependen de “las creencias y expectativas de varios actores”, respecto de los retornos de dichas inversiones (Scartascini y Tommasi 2012: 2). Aplicada a una de las instituciones fundamentales de las democracias contemporáneas, el Congreso, esta conceptualización supone entonces que el nivel de institucionalización de las legislaturas depende de la medida en que los actores relevantes lo conciban como una arena central del juego político. Esto es, una institución en donde tiene sentido invertir recursos políticos escasos.

El hecho de que la institucionalización sea un proceso condicionado por las creencias de los actores del escenario político lleva a la existencia de mecanismos de retro-alimentación que operan detrás de dicho proceso. Si el Congreso es una arena en donde se toman decisiones políticas relevantes, los actores invierten en ella. Al haber inversiones, la probabilidad de que el Congreso se institucionalice, aumenta. Por lo tanto, de acuerdo con esta lógica, la institucionalización del Congreso es un resultado de equilibrio.

En Saiegh (2010) y Palanza et al. (2013) se desarrollan algunos proxis empíricos que tratan de capturar estos elementos de inversión en el Congreso, así como las creencias de los actores relevantes.  Esta evidencia parece sustentar la visión de que la institucionalización es un resultado “de equilibrio”. Siguiendo este argumento, deberían esperarse niveles diferentes de institucionalización entre países cuando las creencias de los actores divergen (distintos equilibrios) y, asimismo, homogeneidad en los valores que adquieren distintos indicadores que aproximan el nivel de institucionalización para un mismo país. Como puede observarse en el Cuadro 2, que reúne información sobre una variedad de indicadores objetivos y subjetivos que aproximan el nivel de institucionalización de distintos Congresos latinoamericanos, la varianza entre países es significativa. No obstante ello, la performance de los distintos indicadores para un mismo país es relativamente homogénea.

Cuadro 2. Institucionalización de los Congresos de América Latina

Cuadro 2

Un análisis más exhaustivo entre dos Congresos latinoamericanos, el argentino y el chileno, proporciona evidencia consistente con el argumento desarrollado más arriba (Palanza, Scartascini y Tommasi 2013b). Este trabajo pone el foco en un conjunto fundamental de actores, los legisladores, cuyos incentivos, creencias e inversiones son fundamentales para explicar el nivel de institucionalización de los Congresos.

En efecto, el comportamiento de los legisladores chilenos y argentinos sugiere que las creencias que los actores tienen sobre el Congreso moldean fuertemente los incentivos que tienen a invertir en la institución en la que se desempeñan. En un contexto en el que el Congreso es concebido como un escenario central en la toma de decisiones políticas, como el caso de Chile, los legisladores renuevan sus mandatos con frecuencia, desarrollan capacidades vinculadas con sus tareas, invierten en su educación y se especializan en un número limitado de comisiones. En Argentina, la cantidad de legisladores que se presentan para renovar sus mandatos es escasa y estos son, en promedio, menos educados que los legisladores chilenos y pertenecen a una multiplicidad de comisiones que restringe el nivel de especialización que pueden alcanzar.

Efectivamente, el número de diputados que se dedican exclusivamente a su trabajo como legisladores es superior en Chile que en Argentina (en Argentina en 2008 aproximadamente un 68% de los diputados y en Chile en 2006 un 80%); el número de días que los diputados pasan en sesión es notablemente inferior en Argentina (en Argentina en 2010 apenas alcanzaron los 28 días, mientras que en Chile sesionaron 113 días) y el número de comisiones a las que pertenecen los legisladores es superior en Argentina (en Argentina el promedio es 4,5 y en Chile 1,9), indicando que la posibilidad que tienen de especializarse es notablemente menor. Las divergencias se extienden a las percepciones sobre el Congreso: en Argentina se lo suele percibir como una institución poco efectiva, sin importar si la consulta se efectúa a los legisladores mismos, a los ciudadanos o a actores económicos relevantes (Palanza, Scartascini y Tommasi 2013b con base en información recogida por el Proyecto de Elites Parlamentarias de América Latina de la Universidad de Salamanca -PELA-, Latinobarómetro y el World Economic Forum).

Entre los múltiples factores que destacan las divergencias documentadas entre el Congreso chileno y el argentino suele señalarse el desmesurado poder que tienen los líderes partidarios provinciales en Argentina en el armado de las listas de candidatos a legisladores nacionales y al limitado interés que tienen en el Congreso como escenario de toma de decisiones políticas (De Luca, Jones y Tula 2002; Jones 2008). El poder que tienen los gobernadores en el armado de las listas explicaría las bajas tasas de reelección de los legisladores argentinos. Dichas tasas no son la consecuencia de un efecto de rendición de cuentas: los legisladores que se presentan para renovar sus mandatos suelen ganar elecciones. El punto es que los legisladores no se presentan. Los motivos detrás de dichas decisiones aún necesitan explorarse. Las consecuencias para al Congreso son más evidentes. En lenguaje de teoría de juegos, cuando un juego se repite, los resultados pasan a depender de las tasas de descuento de los jugadores. Si los jugadores no esperan participar de rondas futuras del juego, los incentivos a invertir en la institución disminuyen.

Dada la incidencia que tiene la institucionalización sobre el desarrollo de las democracias contemporáneas es necesario profundizar el análisis sobre las características que hacen del Congreso una arena política en donde los distintos actores estén dispuestos a realizar inversiones. Los trabajos mencionados anteriormente sugieren que las creencias condicionan las inversiones que realizan los actores centrales del juego político. Resta identificar cuáles son los factores que incentivan o desincentivan la especialización en las tareas legislativas y la institucionalización del Congreso en los países latinoamericanos.

Referencias:

De Luca, M., M. Jones y M.I. Tula. 2002. “Back-Rooms or Ballot Boxes: Candidate Nomination in Argentina”. Comparative Political Studies 35 (4): 413-436.

Huntington, S.P. 1968. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University Press.

Jones, M.P. 2008. “The Recruitment and Selection of Legislative Candidates in Argentina”. In Siavelis, P.M y Morgenstern, S. Eds. Pathways to Power: Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America. University Park, Pennsylvania: Penn State University Press.

Jones, M.P. 2010. “Beyond the Electoral Connection: Political Parties’ Effect on the Policymaking Process”. In Scartascini, C., Stein, E. y M.Tommasi. Eds. How Democracy Works: Political Institutions, Actors and Arenas in Latin American Policymaking. Cambridge: Harvard University Press.

Mainwaring, S. y Scully, T. 1995. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press. [Versión en español:  “La institucionalización de los sistemas de partido en la América Latina”, en América Latina Hoy 1997, 16: 91-108].

Mainwaring, S. y Torcal, M. 2006. “Party System Institutionalization and Party System Theory After the Third Wave of Democratization”. En Katz, R. S. y Crotty, W. Eds. Handbook of Party Politics. London: Sage Publications (204-227). [Versión en español: “La institucionalización de los sistemas de partidos y la teoría del sistema partidista después de la tercera ola democratizadora”, en América Latina Hoy 2005, 41: 141-173].

Palanza, V., Scartascini, C. y Tommasi, M.  2013. “On the institutionalization of Congress(es): a cross-national comparison”. Mimeo, Inter-American Development Bank, Washington D.C.

Palanza, V., Scartascini, C. y Tommasi, M.  2013(b). “A Tale of Two Latin American Congresses: Towards a comparative study of institutionalization and effectiveness”. Mimeo, Inter-American Development Bank, Washington D.C.

Polsby, N.W. 1968. “The Institutionalization of the House of Representatives”. American Political Science Review 62: 144-68.

Przeworski, A. 1991. Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. New York: Cambridge University Press.

Saiegh, S. 2010. “Active Players or Rubber-Stamps? An Evaluation of the Policy-Making Role of Latin American Legislatures”. En Scartascini, C, Stein, E. y Tommasi, M. Eds. How Democracy Works: Political Institutions, Actors and Arenas in Latin American Policymaking. Cambridge: Harvard University, David Rockefeller Center for Latin American Studies.

Scartascini, C. y M. Tommasi. 2012. “The Making of Policy: Institutionalized or Not?”. American Journal of Political Science 56 (4): 787-801.

Squire, P. 2007. “The Institution of ‘Institutionalization”. The Forum 5 (1), Article 14.

Acerca de Carlos Scartascini y Mariano Tommasi

Carlos Scartascini es investigador del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, DC, Estados Unidos. Mariano Tommasi es profesor de la Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Argentina.

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12 respuestas a La institucionalización de los Parlamentos en América Latina

  1. angel san juan marciel 8 Febrero, 2013 at 22:16 #

    Como se está oyendo en medios de información”Los pañales y los políticos hay que cambiarlos”,por tanto en las administraciones públicas hay que institucionalizar ciertos puestos, y otros es urgente su cambio.En el mundo diplomático en mi país España hay una norma desde mi punto de vista racional “el diplomático salvo excepciones no estará en el país de destino más de tres años y excepcionalmente cinco.En el poder judicial y en la institución educativa por ejemplo, no se puede estar cambiando de forma permanente,pues la experiencia acumulada es fundamental para la praxis profesional.Presidentes de gobierno,de Autonomías,Alcaldes,ministros,políticos,sindicalistas,deberían acogerse al ejercicio de estos menesteres como máximo dos legislaturas, es decir,8 años,para evitar lo que suele acontecer cuando no hay límites en el ejercicio de estos puestos públicos, es decir las corruptelas, tráfico de influencias etc,etc.

  2. Marcelo Arequipa 6 Febrero, 2013 at 19:11 #

    Buen análisis. Sin embargo, me llama la atención la comparación entre los casos chileno y argentino respecto a la circulación de la élite parlamentaria, ¿debería suponer que a mayor educación (especialización) del parlamentario menos posibilidad de renovación (circulación) de las élites parlamentarias?; otra cuestión, se menciona a la institucionalidad, pero al mismo tiempo creo que se hecha en falta la mención a toda la dimensión de la institucionalidad informal que forma parte importante en el contexto latinoamericano. Saludos.

  3. Irma Mendez 6 Febrero, 2013 at 14:32 #

    La institucionalización es un tema relevante en AL, y aunque en la vida cotidiana no se usa el termino, no hay duda de que a cualquier ciudadano le preocupa que el Congreso cambie o modifique las políticas públicas cada vez que cambia su composición, o el gobierno completo, o gana otro partido la mayoría, sobre todo cuando se trata de programas públicos que impactan en su bolsillo, o le restan “beneficios”. A partir de ello, considero que es muy valiosa la aportación del artículo.
    Sin embargo, una pregunta que surge en los contextos de las nuevas democracias latinoamericanas es qué entendemos por institucionalización y cómo podemos medirla. En los estudios políticos comparados la institucionalización hace referencia a la estabilidad, y se usan medidas del cambio para medirla, como por ejemplo en el Índice de Institucionalización del sistema de partidos, donde se usa el grado de volatilidad como parte de dicho índice. Sin embargo, en AL vale la pena preguntarnos en qué medida la institucionalización debería referirse más bien a la fortaleza de las instituciones más que al cambio. Es más, hay que preguntarnos que tanto cambio queremos en las políticas públicas y en qué políticas. Veamos el caso mexicano y la aparente alta institucionalización que reporta la tabla 2: se ha mantenido la política de seguridad pese a la constante demanda de cambio. Entonces, cuanta institucionalización se quiere si esta significa cambio? No será que tendremos que “reinventar” o “contextualizar” la institucionalización para que refleje lo que efectivamente nos preocupa?

    • Carlos Scartascini 6 Febrero, 2013 at 19:30 #

      Irma, muy importantes los puntos que destacas. Si bien existe una gran necesidad de mejorar las medidas que se utilizan para medir la institucionalización, hemos intentado, siguiendo el trabajo de colegas como Sebastián Saiegh, capturar en nuestro índice, la fortaleza de las instituciones. Para ello, incorporamos indicadores como la experticia técnica o la fortaleza de los comités. Lo que es interesante, y en línea con tus sugerencias, que en nuestro análisis encontramos que una mayor institucionalización tiende a estar correlacionada con dos características de las políticas que tú (al igual que nosotros) valúas: una mayor estabilidad de las políticas (las políticas no cambian cuando no tendrían que cambiar), y una mayor adaptabilidad, (cambian cuando las condiciones económicas lo hacen o cuando las políticas se tornan inefectivas). Por supuesto, la dinámica política de cada sector en particular puede ser diferente. Por ejemplo, Chile es un país donde tiene una alta adaptabilidad de sus políticas, pero no en todos los sectores. Para un mayor detalle, te recomiendo este paper de Aninat et al (2010) (http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubIDB-WP-105.pdf)

  4. Julio Rojas 5 Febrero, 2013 at 23:21 #

    Buen artículo para cuestionarse, personalmente como chileno, si la institucionalización provoca, a su vez mayor democracia. Es decidor cuando se apunta que, al menos en Chile, el Congreso es una de las instituciones más rechazadas por la ciudadanía, y más aún: es más cuestionado la forma democrática o no de la elección de los parlamentarios. Habría que discutir si : es positivo obtener un buen nivel de institucionalización, cuando casi un 80% de la ciudadanía cuestiona la forma en elegir a sus representantes.Mejor democracia = Institucionalización en el Congreso. Me parece que abordar ese tema es fructífero no sólo para la politogolgía como disciplina, sino que también para la comunidad latinoamericana.

  5. Santiago Basabe Serrano 5 Febrero, 2013 at 20:03 #

    Buen artículo de Scartascini y Tommasi. El tema de la institucionalización, en este caso de las legislaturas, es el permanente “fanstasma” que ronda alrededor de las democracias latinoamericanas. A pesar de que se dice desde diversos sectores que es necesario otorgar recursividad, credibilidad y enforcement a nuestras estructuras institucionales, al final terminamos por cambiar drásticamente los diseños institucionales. Este permanente cambio de reglas de juego, que asumimos como el antidoto contra las malas prácticas gubernamentales, termina generando mayor desconfianza ciudadana en las instituciones y sus desempeños. Como consecuencia, instituciones informales que están en tensión con las de carácter formal empiezan a imponerse, en desmedro del Estado de Derecho, la convivencia social y sobre todo en perjuicio de la idea de que la democracia es el mejor régimen político.

  6. Sergio Miguel 4 Febrero, 2013 at 17:05 #

    Excelente post. Pero me surge una pregunta: ¿puede ser contraproducente para el funcionamiento de la democracia una excesiva o sobre institucionalización?

    • Carlos Scartascini 5 Febrero, 2013 at 23:16 #

      Sergio, muchas gracias. De la manera en que definimos el concepto no damos lugar a que exista una institucionalización excesiva. Sin embargo, lo que si pudiese haber, a priori, es una “inversión relativa excesiva” en alguna institución y que ello pudiese quebrar el equilibrio y la capacidad de lograr “acuerdos intertemporales” entre los actores que forman parte del proceso de toma de decisiones. En general, esos procesos han ocurrido más en el Ejecutivo, que ha tendido a fortalecerse a expensas del legislativo. El problema es que muchas veces esa mayor fortaleza o discreción en el policymaking no lleva a mejores políticas (por ejemplo, genera menor estabilidad o credibilidad de las políticas). En el Capítulo 11 del libro La Política de las Políticas Públicas (http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/detalles-de-publicacion,3169.html?pub_id=B%2D2006) hay un buen ejemplo de esto a partir del estudio del efecto negativo que tiene una alta discrecionalidad del Ejecutivo en la ejecución presupuestaria.

  7. Angel San Juan Marciel 4 Febrero, 2013 at 13:43 #

    Cuando se habla de democracia¿de qué país y democracia hablamos? en cuanto a la institucionalización,conviene aclarar que uno de los muchos problemas de los representantes en los parlamentos es la profesionalización política de muchos de ellos sin tener un curriculum que no sea el exclusivo de su pertenencia a un partido político.Creo que mi comentario a lo que he leido es si se han preguntado los que lo han escrito para quién lo han redactado,no creo que sean tan ingenuos que piensen que todos una vez leido lo hayan entendido,claro que esta pragmática está en la línea de muchos políticos que ¡hablan y hablan¡ para que nadie les entienda.
    Angel San Juan Marciel Dr en Ciencias Políticas y Sociología.

    • Carlos Scartascini 5 Febrero, 2013 at 23:17 #

      Angel, muchas gracias por su comentario. El punto que levanta sobre la “profesionalización política” es muy válido. Le recomiendo un artículo que escribieron Mariano y Mark Jones llamado “Amateur Legislators — Professional Politicians: The Consequences of Party-Centered Electoral Rules in a Federal System” que tiene que ver exactamente con ese tema y que ha sido parte del trabajo embrionario de esta agenda de investigación que intenta explicar por qué algunos países logran contar con instituciones fuertes mientras que otros, a veces inclusive invirtiendo dinero en las mismas, no lo logran hacer.

  8. Anibal 4 Febrero, 2013 at 10:55 #

    Hay tres propiedades muy interesantes que se infieren de la idea de que la institucionalización es resultado de la *inversión* de los actores en ciertas arenas políticas. Estas propiedades me sugieren varias preguntas fundamentales. (1) Sustitución: Cuando los actores no invierten en la consolidación de las instituciones formales, ¿en qué invierten sus recursos? ¿Redes clientelares, tráfico de influencias? ¿Es posible sustituir la inversión en un campo por otro? (2) Acumulación: ¿Cuál es el efecto de largo plazo de esas inversiones? Si efectivamente se produce un efecto acumulativo, entonces los países que hicieron un esfuerzo en el pasado deberían separarse progresivamente de aquellos que no invirtieron tempranamente (esto explicaría las diferencias consistentes entre países como Chile. Costa Rica y Uruguay del resto de América Latina en casi todos los indicadores institucionales); (3) Sustentabilidad: ¿De qué manera es posible romper un círculo vicioso de baja inversión institucional? Los actores políticos tienen incentivos para sobre-explotar su poder en el presente, aunque socaven las bases de la institucionalidad futura. ¿Qué incentivos los llevan a moderar su ejercicio del poder en el presente, si no van a disfrutar los beneficios de largo plazo personalmente? Estas cuestiones son centrales, y dicen que la perspectiva planteada en este artículo es especialmente fructífera para pensar los problemas de América Latina hoy.

    • Carlos Scartascini 5 Febrero, 2013 at 23:21 #

      Aníbal, muchas gracias por el interés pero más que nada por extender la discusión a temas que no mencionamos en la nota pero que son muy relevantes. Si bien merecen que los pensemos con más tranquilidad, aventuro algunas respuestas rápidas.
      Respecto del tema de sustitución, en el paper que publicamos en AJPS (http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1540-5907.2012.00591.x/abstract), asumimos que los actores invierten en una arena alternativa que es “la calle” como manera de resumir todas esas otras posibilidades que mencionas. En un unpublished paper con Laura Trucco extendemos las posibilidades a que también haya “sobornos” y mostramos la existencia de un equilibrio no institucionalizado donde hay gente que utiliza la calle y gente que utiliza “el dinero” para comprar influencia en el sistema político. En el largo plazo, ambos generar baja institucionalización ya que nadie invierte en las instituciones formales.
      Respecto del tema de acumulación, estoy totalmente de acuerdo. Lo que es interesante es que si uno se cree como hemos modelizado este fenómeno y la existencia de equilibrios múltiples entonces desafortunadamente podría ser fácil pasar de un equilibrio de alta a uno de baja institucionalización. Por supuesto, vale aclarar que estos comentarios surgen de la “dinamización” de un modelo estático y no de un modelo dinámico de acumulación.
      Finalmente, respecto de tu último punto, ahí es donde estamos más verdes y habría que seguir trabajando (aunque en esta otra nota – http://vox.lacea.org/?q=node/281 – nos animamos un poco más). Como discutimos en la nota, parecerían existir ciertas reglas formales que favorecen una mayor institucionalización que otras, pero al final del día es un resultado de equilibrio (y como discutía en otra nota reciente – http://focoeconomico.org/2013/01/21/james-m-buchanan-la-argentina-y-la-independencia-de-la-justicia/ -, puede hasta depender de situaciones cuasi fortuitas). Lo que nos queda claro del trabajo reciente es que “all the good things tend to come together”.

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