¿La mano derecha de Dios? El Papa Francisco y las disputas territoriales en el fin del mundo

“[L]as comparaciones con Messi o Máxima no tienen puntos de contacto más que superficiales, porque el Papa es un dirigente político de influencia comparable con la de los presidentes de los países con veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sumando la ventaja de ser vitalicio, mientras que los restantes líderes mundiales tienen que ser votados cada cuatro o cinco años” (“Francisco, Malvinas K”, Perfil, 15/3/2013).

El ascenso del argentino Jorge Bergoglio a la silla de Pedro disparó todo tipo de especulaciones sobre el rol que podría desempeñar el nuevo Papa como posible mediador en la disputa por la soberanía argentina sobre las islas Malvinas/Falklands. La (delirante) cita que abre el post no está sola, muchas cosas así han aparecido en medios argentinos, pero la idea de una intermediación vaticana está lejos de ser una elucubración periodística: Cristina Fernández aprovechó la primera entrevista oficial para pedir al Papa su intermediación (La Nación, 19/3/2013), aunque David Cameron se le adelantó unos días para aclarar que no está de acuerdo, “respetuosamente, claro”, con la idea (La Nación, 16/3/2013). La pregunta en última instancia es ¿el Papa puede ser un mediador eficaz? En un trabajo anterior (Alles 2011) intentamos responder esa pregunta analizando las condiciones en las cuales se estableció el proceso mediador que condujo al acuerdo entre Argentina y Chile por el Beagle. ¿Qué podemos aprender de aquel estudio de caso para entender el escenario actual?

Samore.1978

Cardenal Antonio Samoré, mediador papal en 1978 (Camusso & Saguier 2009)

La historia de la Iglesia como árbitro o como mediadora en conflictos territoriales es tan larga como escasa en el mundo moderno. Así, la historia latinoamericana registra apenas dos episodios en un siglo: el arbitraje de Pio X en 1906 entre Colombia-Ecuador y el proceso mediador de 1978-1984 liderado por Juan Pablo II entre Argentina-Chile (Busso 2009); y aun cuando quedan numerosos litigios territoriales irresueltos, ningún otro ocurrió después. Más aún, arbitrajes y mediaciones son todavía más infrecuentes cuando las partes no son países de tradición católica. Más allá de las buenas intenciones papales, los conflictos territoriales son la parte más dura de las negociaciones internacionales.

En primer lugar, si las partes en conflicto (y sólo ellas) son las que pueden acordar una mediación, las condiciones para que este acuerdo se produzca son evidentemente desfavorables. El primer requisito para el establecimiento de la mediación en la disputa por el Beagle fue que ambas partes reconocieran al mediador como un actor desinteresado e imparcial. En este caso, una de las partes difícilmente puede creerlo, no sólo por ser argentino, sino por sus previas manifestaciones a favor de la posición argentina.

La perspectiva de una mediación se torna más improbable aún si consideramos el status de potencia del Reino Unido (sí, de esas cinco con armas nucleares y veto en el Consejo de Seguridad): la mediación ha sido una práctica extendida entre países de segundo orden, pero raramente ha involucrado a las grandes potencias. Por el contrario, si los mediadores y árbitros más recurridos han sido la corona británica o los presidentes de Estados Unidos, la razón no fue su desinterés e imparcialidad en las disputas, sino el poder e influencia que ejercen sobre los contendientes y su interés por la estabilidad internacional. La Santa Sede (ni deberíamos aclararlo…) no tiene ni la influencia ni el poder para sentar al Reino Unido en una mesa de negociaciones.

Por otro lado, la experiencia del Beagle indica que, una vez aceptada una figura mediadora, las partes deben estar en condiciones de negociar con márgenes de maniobra razonables. En este sentido, ni en el corto ni en el largo (y quizás tampoco en el larguísimo) plazo, las partes podrán hacer que sus constituencies domésticas acepten concesiones sustantivas. Mientras para el gobierno argentino cualquier resultado que no sea la restitución sería interpretado por la opinión pública como una derrota; para el gobierno británico sería igualmente inaceptable la idea de abandonar a ciudadanos que una y otra vez manifestaron sus deseos de ser británicos (la más reciente, con un referéndum de resultados cubanos) sin sacrificar su imagen doméstica internacional: si ante la opinión pública sería imposible justificar ceder unas islas por las que se fue a la guerra una generación atrás, más difícil será conservar algún respeto internacional después de ceder territorios frente a un país que no puede evitar que se le hunda un barco en un dique.

Por último, las mediaciones suceden en contextos de crisis. Los países no suelen disponerse a modificar el status quo territorial (ni los mediadores a involucrarse) cuando existe la probabilidad tangible de un enfrentamiento: tres de cada cuatro mediaciones en el siglo pasado ocurrieron cuando las partes ya estaban en guerra (Wilkenfeld et al. 2003: 286). En América Latina existen dieciséis disputas territoriales, entre las cuales diez pueden considerarse activas y al menos cuatro se encuentran más militarizadas que el diferendo del Atlántico Sur (Domínguez et al. 2004); pero ninguna de ellas ha alcanzado niveles de conflicto que fuercen el recurso a un tercero para resolver la cuestión.En esa dirección, un estímulo crucial para el involucramiento mediador es evitar el recurso a la violencia: cuando Argentina y Chile corrían hacia la confrontación en 1978, las conferencias episcopales de ambos países fueron las que transmitieron a Su Santidad lo dramático de la situación y recién entonces, consciente del peligro en ciernes, Juan Pablo II ofreció el envío de un mediador.

En suma, ¿qué se puede aprender del establecimiento de la mediación por el Beagle? La experiencia indica que la ausencia de un mediador tanto (a)neutral como (b) con poder real frente las partes, sumado al (c) escaso margen de negociación de las partes y (d) la inexistencia de una crisis que fuerce el inicio del proceso vuelven casi imposible una intermediación vaticana. El pedido de una mediación papal puede servir, sin dudas, para manifestar una vez más los intereses argentinos sobre las islas y para cumplir frente a la opinión pública con demandas territoriales que, tal como da cuenta Palermo (2007), exceden largamente al gobierno actual. Sin embargo, para los argentinos quizás sea más útil pedirle al nuevo Papa que, en lugar de intermediar, eleve a Dios sus plegarias.

Referencias: 

Alles, Santiago. 2011. “De la Crisis del Beagle al Acta de Montevideo de 1979. El establecimiento de la Mediación en un ‘juego en dos niveles’. Estudios Internacionales 169: 79-117.

Busso, Ariel. 2009. “La Santa Sede y América Latina: Historia de Mediaciones y Arbitrajes”. En Marcelo Camusso y Luis Saguier. eds.  Los Frutos de la Paz. La Mediación de su Santidad Juan Pablo II en el diferendo austral entre Argentina y Chile. Buenos Aires: EDUCA.

Camusso, Marcelo y Luis Saguier. eds. 2009. Los Frutos de la Paz. La Mediación de Su Santidad Juan Pablo II en el diferendo austral entre Argentina y Chile. Buenos Aires: EDUCA.

Domínguez, Jorge, David Mares, Manuel Orozco, David Scott Palmer, Francisco Rojas Aravena y Andrés Serbin. 2004. “Disputas fronterizas en América Latina”. Foro Internacional 44 (3): 357-391.

Palermo, Vicente. 2007. Sal en las heridas. Las Malvinas en la Cultura Argentina Contemporánea. Buenos Aires: Sudamericana.

Wilkenfeld, Jonathan, Kathleen Young, Victor Asal y David Quinn. 2003. “Mediating International Crisis: Cross-National and Experimental Perspectives”. Journal of Conflict Resolution 47 (3): 279-301.

Acerca de Santiago Alles y Luis Leandro Schenoni

Santiago Alles es estudiante de doctorado en Ciencia Política en Rice University, EE. UU. Luis Leandro Schenoni es estudiante de doctorado en Política Internacional en la Universidade de Coimbra, Portugal.

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11 respuestas a ¿La mano derecha de Dios? El Papa Francisco y las disputas territoriales en el fin del mundo

  1. V. Gastón Mutti 4 abril, 2013 at 13:59 #

    Muy interesante el artículo y los comentarios que siguen ayudando a pensar el tema Malvinas, además quisiera destacar el comentario de Luis sobre la falta de una política coherente en lo que se refiere a este pedido de soberanía en las últimas décadas. Tal vez esto sea consecuencia de lo que señalaba Carlos Escudé en la revista Posdata nº 7 en el cual nos decía “casi con seguridad las Malvinas jamás serán argentinas, pero [la clase política y muchos especialistas] no están dispuestos a decirlo públicamente”. En el corto y mediano plazo esto parece ser así. Saludos.

    • Luis 5 abril, 2013 at 16:04 #

      Gracias por el comentario Gastón, definitivamente (e independientemente de las posibilidades que tenga la Argentina de recuperar las islas o no) es evidente la ausencia de esa política. Quizás el debate debería apuntar hacia el por qué de estas inconsistencias, es decir, si el problema es institucional y está vinculado con las características del presidencialismo argentino (y a la inconsistencia general de muchas políticas públicas), o más burocrático y se encuentra en la dinámica de la relación Cancillería-Presidencia, o más estructural, etc. Ojalá este tipo de intercambios sirvan para promover agendas de investigación que desarrollen estos asuntos, estimulen una mirada crítica e inspiren soluciones.

  2. Carola Lustig 26 marzo, 2013 at 12:45 #

    Excelente el post, muy claro. Y coincido plenamente en que la mediación papal es poco probable. Sin embargo, quizás existen factores externos en el contexto actual que pueden desafiar “las lecciones de la historia” (a) Brasil no desea que haya dominio militar de GB en el Atlántico Sur, y entonces tiene un interés en que se resuelva “pacíficamente”; (b) El pacto de votación de independencia de Escocia –más allá del resultado- ¿no debilita las intransigencias británicas? No creo que haya mediación, pero tampoco creo que el contexto sea el mismo.

    • Luis 28 marzo, 2013 at 18:48 #

      Respuesta enviada por los autores del Post a Carola:

      Gracias por el comentario Carola. Creemos que es posible pensar que en el gobierno se haya interpretado la existencia de un cambio de contexto, tanto por lo que vos decís como por el hecho de que el Papa electo fuera argentino.
      Sin embargo, no creemos que en ninguno de esos aspectos el cambio haya sido sustantivo. En cuanto al referéndum en Escocia, la verdad es que a menos que se especule con un eventual apoyo político escocés, en términos jurídicos, sea cual sea el resultado de la iniciativa, va a conformar un caso muy diferente de autodeterminación. En este sentido, el resultado del referéndum del 11 de marzo en las islas fue contundente.
      En cuanto al interés de Brasil en el Atlántico Sur, la verdad es que tiene una historia larguísima. Tres años después de la crisis de Itaipú, el tema central de la agenda de la reconciliación entre Videla y Figueiredo era la seguridad en el Atlántico Sur. Brasil luego apoyó a la Argentina en la Guerra de Malvinas con aviones, municiones, armas y tecnología misilística (!) Eso fue un cambio de contexto. En los últimos treinta años la política brasileña hacia el Atlántico Sur no ha cambiado sustantivamente y si bien es cierto que Brasil es más importante ahora, también es cierto que en este momento las relaciones con sus vecinos no son las mejores.
      De modo que ni que el Papa sea argentino, Brasil potencia emergente o Escocia independiente cambia mucho las cosas ¿No será momento de dejar de esperar cambios de contexto y diseñar una política de largo plazo?

      Luis y Santiago A.

  3. Martín D'Alessandro 25 marzo, 2013 at 0:13 #

    Muy buen post. Felicitaciones por poner negro sobre blanco, porque este tema tiene en Argentina múltiples dimensiones. La alusión a Malvinas por parte de la presidente Kirchner en un primer momento pareció un intento de poner en un aprieto a Bergoglio: a pocas horas de conocerse el resultado del cónclave y el nombre del nuevo Papa, en un discurso de trinchera, con algo de ironía y en medio de silbidos a Bergoglio por parte de sus seguidores, Cristina Kirchner no solo puso en duda que la misión del nuevo Papa fuera la opción por los pobres (“que sea realmente la opción que puedan hacer las altas jerarquías”) sino que pidió al flamante Pontífice que lleve el mensaje de unión a las grandes potencias del mundo, para que acepten “un diálogo de civilizaciones” y que las situaciones se resuelvan por los canales diplomáticos y “las causas justas triunfen”. Una primera interpretación parecía sugerir que había en el discurso oficial una pretensión de “correr por izquierda” al nuevo líder: siempre pensando en la política doméstica, se trataba de instalar un desafío nacionalista incumplible para el Papa, y así minimizar su popularidad interna, que podía dañar la imagen del gobierno. Esta interpretación parecía reforzarse teniendo en cuenta las sospechas de que el gobierno argentino había distribuido un “dossier sucio” sobre Bergoglio en el Vaticano, y la abierta campaña de desprestigio difundida a través de los medios oficiales.
    La sorpresa fue que en la reunión con Francisco, la presidente Kirchner reitera, ya en términos diplomáticos, el pedido de una intermediación papal para lograr un diálogo. No se sabe qué le contestó el Papa, pero el episodio evidencia una segunda posible interpretación: es la improvisación en el análisis lo que lleva a no tener en cuenta que los ingleses no rompieron con la Iglesia católica hace 500 años solo por los amores de Enrique VIII, sino para evitar a partir de aquel momento la intervención sacerdotal en los asuntos de su interés político. Adicionalmente, la idea argentina de la intermediación para el diálogo se fue transformando en la idea de una “mediación” papal tras declaraciones de varios funcionarios del gobierno, que al tomarse (aparentemente) en serio que el Papa podía tener un rol en el conflicto por las islas, parecen hacer la segunda interpretación más factible que la primera.

    • Luis 25 marzo, 2013 at 2:33 #

      Gracias por el comentario Martín. En mi opinión, ya que evidentemente no habrá mediación papal, la primera plegaria que los argentinos deberían pedir a Francisco es por una política coherente en lo que se refiere a las Malvinas. Una estrategia de largo plazo requiere de memoria diplomática, de especialistas. Es decir, la política hacia las islas debe ser democrática, pero también republicana. Instituciones como la Cancillería deben recuperar un rol central y hacer valer la pericia de sus especialistas. Como buena parte de las agendas de política exterior, el interés soberano por las islas está subordinado a otros intereses domésticos, en concreto: a la imagen de la Presidencia.
      Más allá de este problema estructural de la Argentina, coincido con tu apreciación sobre lo “improvisado” que fue todo. La pulseada que un buen sector del kirchnerismo decidió pelear contra el Papa y que terminó con este absurdo pedido de intermediación y las declaraciones de Jalics, demuestran que el termómetro de la política exterior está tanto o más quebrado que cuando Galtieri invitaba al “principito”…

    • Santiago A. 25 marzo, 2013 at 3:14 #

      Martin, te confieso que no se me había ocurrido pensarlo como una “maniobra” para correr a Bergoglio. Si lo fuera no veo porque no seguir hasta el final, traduciendo en canales diplomáticos lo que se dice en la tribuna; es decir, el pedido diplomático no me parece indique que tu intuición inicial sea errada.

      Por otro lado, no veo que eso vaya a comprometer mucho al Papa, quien siempre puede decir “haremos todo lo posible para ayudar a una salida pacífica” y guardar todo en un cajoncito. La cancillería vaticana es una de las más antiguas del mundo, no es tan simple hacerla entrar.

      Dicho todo esto, el post no pretendía interpretar el pedido, a mi me suena que el reclamo de soberanía es el “default” de los políticos argentinos; sino llamar la atencion sobre lo (a nuestros ojos) irreal del pedido.

      un abrazo!

  4. Anibal 24 marzo, 2013 at 23:33 #

    Excelente post! El texto me sugiere que para que un arbitraje sea viable, las dos partes deben preferir arriesgarse a la loteria del arbitraje por encima del status quo. Pero en este caso el Reino Unido no tiene razones para preferir esa loteria.

    • Santiago A. 25 marzo, 2013 at 3:12 #

      Aníbal, creo que estas poniendo juntas dos cosas: el arbitraje se asemeja en un punto a una lotería, porque las partes (pueden intuir, pero) desconocen la resolución del árbitro al inicio del proceso; mientras que una mediación sigue siendo una negociación. En ambos casos, sin embargo, exigen estar en condiciones de poder aceptar la resolución final: la escalada del Beagle empezó, precisamente, cuando Argentina no reconoce un arbitraje.

      En cualquier caso entiendo a dónde vas: una adecuada modelización requiere asignar (a) una probabilidad y (b) un valor a los posibles resultados. Estoy de acuerdo (aunque excede un poco al post), pero eso me parece que es sólo importante en el caso del arbitraje y de ahí mi distinción anterior: en una mediación cualquiera de las partes puede rechazar ofertas insuficientes, entonces el valor de esa p tiene un peso más relativo.

      un abrazo!

  5. Yanina 24 marzo, 2013 at 22:48 #

    Muy bueno el artículo, muy esclarecedor. Me pregunto -suponiendo que el gobierno argentino es bien consciente del escaso margen de acción e influencia que tiene el vaticano- ¿con qué intenciones generan ésta expectativa?

    • Santiago A. 25 marzo, 2013 at 0:23 #

      Por un lado, como decíamos en la línea final, el gobierno argentino todavía puede aprovechar la oportunidad para (a) sentar públicamente su postura; pero creo yo más sustantivo, (b) cumple con expectativas domésticas de “reclamar en todos los foros”. Esa demanda es independiente de la eficacia del reclamo. Volviendo a Mayhew, para los políticos es importante sentar posiciones en línea con sus votantes.

      Por otro lado, nosotros no discutimos que sea sincera la creencia de la chance de una mediación, sino que decimos que es muy improbable. El gobierno puede mirar el caso del 78-84 como un indicio de chances reales. No obstante, a mi entender eso es seleccionar por la variable dependiente: después de un gol en un corner los comentaristas dicen “dos cabezazos en el área terminan en gol”, pero no prestan atención a todos los casos en que esos “dos cabezazos” no son seguidos por un gol, sino sólo los casos en que sí.

      Saludos!

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