La organización del Poder Ejecutivo en América Latina: Lo que sabemos y lo que necesitamos saber

El Poder Ejecutivo es la rama del gobierno más discutida y menos estudiada de América Latina. Se responsabiliza a los presidentes por el estado de la economía y la concentración del poder institucional, y al sistema presidencial por la inestabilidad democrática y la transformación de los regímenes políticos en democracias delegativas. Se conoce la frecuencia y estabilidad de los gobiernos de coalición en la región. Se ha establecido la existencia de tendencias comunes en la orientación de las políticas gubernamentales de ajuste económico, las reformas estructurales y los ciclos políticos desde la derecha a la izquierda. Se ha documentado que las relaciones entre presidentes y partidos de gobierno, la naturaleza de las coaliciones reformistas, los patrones de carrera legislativa, los poderes constitucionales, la opinión pública y el liderazgo influyen en la capacidad de los presidentes latinoamericanos para concretar sus agendas de gobierno. Sin embargo, poco se sabe acerca de la organización con la cual esos presidentes trabajan para realizar sus objetivos.

En un artículo de reciente publicación (“The Organization of the Executive Branch in Latin America: What We Know and What We Need to Know”, Latin American Politics and Society 2014, 56(1): 144–165), proponemos una agenda para estudiar la organización de la presidencia en América Latina. Utilizando como base la literatura sobre la presidencia de los Estados Unidos, que ha producido una masa de rico conocimiento sobre la organización y el funcionamiento del Poder Ejecutivo bajo un sistema presidencial con parámetros constitucionales comparables a los latinoamericanos, el artículo identifica una serie de problemas y perspectivas metodológicas, revisa el estado de la cuestión y describe las brechas de investigación a cerrar en el estudio sobre la presidencia en la región. Estas brechas se explican probablemente por razones históricas y organizacionales. La larga experiencia latinoamericana de inestabilidad política y económica colocó otros problemas en la agenda de la investigación académica: el autoritarismo, el corporativismo, las relaciones cívico-militares, las transiciones  y las reformas económicas. Además, la frecuencia de los gobiernos de coalición en la región colocó el foco sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo antes que en la presidencia y sus recursos. Y por último, la información sobre el funcionamiento del Ejecutivo – a diferencia del Legislativo – es típicamente menos accesible en la región, donde los presidentes y ministros sólo publican el producto final de su trabajo – decretos y proyectos de ley – y esconden el resto. Trabajar sobre la organización de la presidencia exige, entonces, tanto proponer problemas y metodologías como recolectar información básica acerca de la estructura y el funcionamiento del objeto de estudio.

El artículo se ocupa de los tres temas centrales de investigación sobre la organización del Ejecutivo: el centro presidencial; el gabinete; y las redes de asesoramiento. Del centro presidencial, la literatura norteamericana estudia el origen, la composición y las relaciones con el presidente y el gabinete. En Estados Unidos se ha encontrado que el centro presidencial nace para proveer a los presidentes de información y consejo diferentes de los producidos por ministerios típicamente coordinados o colonizados por grupos de interés, y para ayudarlos a disciplinar y coordinar desde arriba la tarea de los ministros. Los asesores que componen el centro presidencial son tanto amigos personales como políticos profesionales, ayudantes como técnicos especializados – que los presidentes organizan y manejan de manera jerárquica, competitiva o colegiada según el problema público o el contexto político dominante. En América Latina la investigación sobre el centro presidencial es prácticamente inexistente. Un significativo campo de estudios está abierto. ¿Qué países tienen/no tienen centro presidencial? ¿Bajo qué condiciones aparece? ¿Cómo está estructurado? ¿Qué tipo de personal lo compone? ¿Cómo manejan los presidentes a ese personal? ¿Cuán estables son la estructura, el personal y los estilos de liderazgo del presidente sobre el centro presidencial? ¿Qué explica las variaciones?

El gabinete es el componente más investigado de la organización de la presidencia en América Latina. Se conoce la composición partidaria de los gabinetes, que muestra una mayoría de gobiernos de coalición desde la última ola de democratización. Se sabe que los ministros son en su gran mayoría políticos de partido, aunque en algunos países hay proporciones importantes de independientes y personajes cercanos a los presidentes. Se ha establecido que los ministros son reclutados mayormente por su experiencia en la materia de su cartera y su experiencia político-partidaria, aunque también importan sus vínculos con los actores extra-estatales bajo su jurisdicción. Y se han determinado las duraciones promedio tanto de los gabinetes como de los ministros, así como los factores explicativos de las caídas. En contraste, hay escaso conocimiento sobre las relaciones entre presidentes y ministros, y entre ministros y asesores presidenciales – apenas unos pocos estudios sobre conflictos entre presidentes y ministros de economía y entre éstos y el resto del gabinete. Tampoco se ha estudiado en profundidad la estructura del gabinete, más allá de describir la amplia variedad del número de carteras entre países y la presencia de ministros coordinadores. Y casi nada se conoce sobre el papel de los ministros en la toma de decisiones. ¿Qué carteras ministeriales existen en la región? ¿Bajo qué condiciones emergen y desaparecen las carteras? ¿Cómo se organizan los gabinetes: por divisiones funcionales o consejos interministeriales, o ambos? ¿Cómo se distribuye la autoridad dentro de los gabinetes? ¿Cuáles son los poderes formales y efectivos de los ministros? ¿Cómo participan los ministros en la toma de decisiones? ¿Cómo se vinculan con el centro presidencial? ¿Cómo manejan los presidentes las relaciones con sus ministros y asesores? ¿De qué maneras intervienen los presidentes en las discusiones del gabinete y los procesos decisorios internos de los ministerios?

Las redes de asesoramiento de la presidencia apenas han sido estudiadas en América Latina. Mientras en Estados Unidos se conocen el tipo y estabilidad del personal de estas redes, y sus efectos sobre la naturaleza y el flujo de la información y el consejo al presidente tanto en política exterior como en políticas económicas y sociales, la investigación en la región sólo ha considerado la difusión de ideas y la participación de expertos en la elaboración de algunas políticas en pocos países. ¿En qué medida emplean los presidentes estas redes? ¿Para qué temas o áreas de política? ¿Cuán estable es su composición? ¿Cómo varía? ¿Qué explica la emergencia, duración y desaparición de estas redes? ¿Cómo se distribuyen el poder y la autoridad entre sus miembros? ¿Cómo toman decisiones? ¿Cómo manejan los presidentes el conflicto en ellas?

Para investigar todas estas cuestiones, el artículo argumenta la necesidad de recolectar información legal y administrativa sobre la organización y composición del centro presidencial, el gabinete y las redes de asesoramiento, así como datos cuantitativos y cualitativos sobre la interacción entre presidentes, ministros y asesores, su participación de los asesores en la toma de decisiones y factores potencialmente explicativos de su variación temporal. Avanzar en esta agenda de investigación demandaría, pues, combinar técnicas cuantitativas con análisis de redes sociales y estudios de caso. Sobre esas bases, el trabajo sobre la presidencia en América Latina podría servir tanto para incrementar el conocimiento sobre la rama central del proceso político de la región como para alimentar investigaciones comparativas.

Acerca de Alejandro Bonvecchi y Carlos Scartascini

Alejandro Bonvecchi es Profesor Ordinario Adjunto en el Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella y Carlos Scartascini es Economista Principal en el Departamento de Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo

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4 respuestas a La organización del Poder Ejecutivo en América Latina: Lo que sabemos y lo que necesitamos saber

  1. Carlos Scartascini 22 abril, 2014 at 17:22 #

    Estimado Christian,

    Te agradecemos tus comentarios. Es siempre reconfortante saber que los artículos se leen y tienen impacto.

    Respecto de tus inquietudes,
    1. No estamos pensando en think tanks necesariamente (o solamente). Las redes de asesores son distintas en cada país y como decimos en el artículo hay distintos niveles. Por ejemplo, en el caso de EEUU se han categorizado en tres tipos de acuerdo al nivel de acceso: inner-core advisers, outer-core advisers, and peripheral advisers. Los más cercanos generalmente forman parte de la administración, lo más lejanos puede que pertenezcan a think tanks, academia, u otro tipo de organizaciones -incluidas otras áreas del gobierno.
    2. Estos son todos mecanismos que se han utilizado en la literatura de EEUU. Tienen su complejidad, y cada uno requerimientos distintos en cuanto a las fuentes de información, pero no es imposible llevarlos adelante.
    3. La fuente es la siguiente: Montecinos, V., and J. Markoff, editors. 2009. Economists in the Americas. Cheltenham, United Kingdom: Edward Elgar. y puedes encontrarlo aqui: http://www.e-elgar.co.uk/bookentry_main.lasso?id=3614

    Aprovecho para comentar también que la versión del documento de trabajo que se “linkea” en el post tiene también una sección sobre los recursos de la presidencia que no resumimos arriba pero que vale la pena mirar también ya que es otra de las áreas que debería ser estudiada con mayor cuidado.

    Saludos,

  2. Monserrat 22 abril, 2014 at 10:09 #

    Estimados Alejandro y Carlos,

    Felicitaciones por el artículo. Creo que analizar este tema es primordial en América Latina pues aunque esta región se caracteriza por la sobredimensión del poder Ejecutivo, este tema, como bien se dice en el artículo, tiene muchas preguntas por analizar. Me gustaría preguntarles si en el artículo evalúan las redes presidenciales en una sola categoría, es decir, si categorizan a los presidentes por su tendencia ideológica o por su condición de presidente carismático o no, pues a mi modo de ver la relación del presidente con los gabinetes ministeriales y, en general, con todos los que hacen parte del poder central, cambia de manera significativa con las características ideológicas de este.

    muchas gracias, un saludo

    • Carlos Scartascini 22 abril, 2014 at 15:54 #

      Estimada Monserrat,

      El punto que haces es interesante pero no es considerado en forma explicita en nuestro estudio ya que nuestro análisis es de corte institucional. Como decimos en la nota, dado el gran vacío de conocimiento que existe, la primer etapa seria la de juntar los datos que permitan hacer estudios comparativos entre países y a través del tiempo. Con esos datos, se podría evaluar la hipótesis que entiendo sugieres (aunque puede no ser sencillo identificar causalidad).

      Saludos,

  3. Cristhian R. 20 abril, 2014 at 1:53 #

    Hola, este artículo fue clarísimo con grandes y necesarias preguntas; plantea una desafiante agenda desagregando las partes de los ejecutivos latinoamericanos. Algunas inquietudes:

    – En cuento al tipo de redes de asesores para cada tema me gustaría saber si están pensando en los Think Tanks.

    – En cuanto al tema de la triangulación expuesta en la parte final: Podrían compartirnos cómo especificarían los procedimientos para condensar la información administrativa. Uno tiende a pensar que esta es la parte de menos acceso para la investigación.

    – Finalmente, me gustaría que compartieran los trabajos de vinculación de los ejecutivos y los ministerios de economía latinoamericanos que citaron en este artículo.

    Saludos cordiales estimados Profesores Alejandro y Carlos.

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