La participación ciudadana en América Latina

Para tratar de fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, los gobiernos de América Latina han llevado a cabo esfuerzos considerables por mejorar la transparencia de la información pública y por establecer nuevos mecanismos de participación en la elaboración de políticas públicas, fundamentalmente a nivel municipal. Respecto a lo primero, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Perú, Rep. Dominicana y Uruguay disponen actualmente de leyes nacionales de acceso a la información pública, la gran mayoría de ellas aprobadas en la última década (Vleugels 2011).

Access Info Europe y el Centre for Law and Democracy han elaborado un índice de calidad de las leyes nacionales de acceso a la información existentes a nivel mundial. En la gráfica 1 podemos observar que la calidad de las leyes latinoamericanas es en general suficiente, destacando positivamente las leyes de El Salvador, México, Nicaragua y Brasil, mientras que sólo suspende claramente la de República Dominicana.

Grafico 1 (2)

No obstante, la existencia de una ley de calidad es un paso necesario pero nunca suficiente para que las reformas produzcan resultados tangibles en la práctica. En el caso particular del acceso a la información pública, otros requisitos necesarios son la presencia de una sociedad civil que demande activamente dicha información y la existencia de un estado de derecho, de una burocracia pública profesional y autónoma y de una serie de procedimientos administrativos que puedan garantizar una respuesta eficaz, eficiente e imparcial a dicha demanda.

En la gráfica 2 aparecen los índices de percepción de la transparencia de los gobiernos latinoamericanos elaborados y recopilados por el Foro Económico Mundial en 2012. Comparando los datos de las dos gráficas, podemos observar que existe una importante relación entre la calidad de la ley nacional de acceso a la información y la percepción ciudadana sobre la transparencia del Estado: los cuatro países con peor nota en transparencia no tienen una ley nacional de acceso a la información pública, mientras que los cuatro con mejor nota sí la tienen. No obstante, la relación no es perfecta: Nicaragua dispone de una ley de calidad según el indicador de la gráfica 1, pero suspende en cuanto a transparencia según el índice de la gráfica 2 (1). O países como Costa Rica tienen una razonable transparencia sin disponer de una ley nacional de acceso a la información pública.

Grafico 2 (2)

La otra innovación notable en la región es el impulso que se está dando en muchos países a los denominados “mecanismos de participación ciudadana institucionalizada”. Según Cabannes (2006), el número de municipios latinoamericanos con presupuesto participativo pasó de 200 a más de 1.300 entre 2000 y 2006, sobre un total de 16.000 existentes. Además, países como Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Perú y Venezuela han aprobado leyes que obligan a los gobiernos subnacionales a establecer mecanismos institucionalizados de participación ciudadana para la aprobación -y en algunas ocasiones el seguimiento- de presupuestos y/o planes de desarrollo.

Los primeros estudios sobre participación ciudadana en América Latina se centraron en intentar demostrar sus efectos positivos sobre variables de tipo político y social como el aumento de la transparencia de las políticas públicas, de la satisfacción ciudadana con la democracia y de la redistribución de recursos hacia segmentos más pobres y marginados. Se trataba sobre todo de estudios de caso de experiencias positivas, la mayoría en Brasil (Abers 2000; Baiochi 2001; Wampler y Avritzer 2004).

No obstante, según han ido surgiendo estudios en otros países y de casos menos exitosos en Brasil, se ha vuelto cada vez más evidente que existen también potenciales efectos negativos como: la utilización de este mecanismo por parte del poder ejecutivo para neutralizar a los partidos de la oposición con representación en las legislaturas o plenos municipales; la “cooptación” o instrumentalización de las organizaciones de la sociedad civil; la disminución de eficiencia por el tiempo y recursos que se requieren para tomar decisiones; la desafección ciudadana cuando no ven realizadas sus demandas; o su falta de representatividad (Goldfrank 2007; Melo 2009).

Un aspecto clave consiste en conocer cuáles son los factores que condicionan el éxito de los mecanismos de participación ciudadana. En este sentido, los principales condicionantes parecen ser: (1) la aprobación del proceso por el Legislativo; (2) la presencia de una sociedad civil organizada, con autonomía y capacidad de movilización; (3) un diseño institucional flexible que favorezca la inclusión de todos los actores afectados, la vinculación formal de las decisiones tomadas y el acceso de todas las partes a la información relevante; y (4) suficiente capacidad administrativa y económica del gobierno para ejecutar adecuadamente los planes diseñados.

Como la presencia simultánea de todos estos factores no es sencilla de encontrar en los municipios latinoamericanos, los fracasos han sido más comunes que los éxitos, sobre todo en los países con menor desarrollo de sus instituciones públicas y que han establecido por ley la obligación de llevar a cabo estos procesos a nivel local con reglas rígidas (Goldfrank, 2007). Los mecanismos de participación ciudadana deben estar por lo tanto codiseñados y colegitimados por el Legislativo y la sociedad civil organizada. No puede ser un instrumento exclusivo del Ejecutivo para contrarrestar la oposición, tanto de otros partidos como de organizaciones civiles.

Notas

(1) En el caso de El Salvador, su ley de acceso a la información está clasificada como la de más alta calidad de la región, mientras que suspende en cuanto a la percepción de su transparencia. No obstante, esto se debe a que la ley se aprobó en 2011, por lo que en 2012 aún no había discurrido el tiempo suficiente para que tenga un efecto notable sobre la transparencia. Sin embargo, la ley de Nicaragua se aprobó en 2007 (Vleugels, 2011).

Referencias

Abers, Rebecca. 2000. Inventing Local Democracy: Grassroots Politics in Brazil. Boulder (Colorado): Lynne Rienner.

AIE y CLD. 2012. Global Right to Information Rating. Madrid y Halifax: Access Info Europe y Centre for Law and Democracy.

Baiocchi, Gianpaolo. 2001. “Participation, Activism, and Politics: The Porto Alegre Experiment and Deliberative Democratic Theory”. Politics & Society, 29 (1): 43-72.

Cabannes, Yves. 2006. “Les budgets participatifs en Amérique Latine”. Revue Mouvements 47-48: 128-139.

Foro Económico Mundial. 2012. The Global Competitiviness Report 2012-2013. Ginebra: Foro Económico Mundial.

Goldfrank, Benjamin. 2007. “Lessons from Latin American Experience in Participatory Budgeting”. En Shah, A. (ed.) Participatory Budgeting. Washington D.C.: Banco Mundial.

Melo, Marcus. 2009.”Democratizing Budgetary Decisions and Execution in Brazil: More Participation or Redesign of Formal Institutions?” En Peruzzotti, E. y Selee, A. (eds.) Participatory Innovation and Representative Democracy in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Vleugels, Roger. 2011. “Overview of all FOI laws“. Fringe Special 9 de Octubre de 2011.

Wampler, Brian y Avritzer, Leonardo. 2004. “Participatory Publics: Civil Society and New Institutions in Democratic Brazil”, Comparative Politics 36 (3): 291-312.

Acerca de Pablo Bandeira

Pablo Bandeira es profesor de la Universidad CEU San Pablo.

, ,

3 respuestas a La participación ciudadana en América Latina

  1. María García 11 febrero, 2014 at 16:51 #

    Me ha parecido un buen artículo, estoy de acuerdo en el que las leyes sobre la transparencia de los gobiernos se puede relacionar con la participación política: desde la perspectiva de los ciudadanos, un gobierno preocupado por la transparencia y por querer integrar a estos en las decisiones políticas provocará mayor interés por los procesos y por participar en los mismos. Pero, por otro lado, esta lógica puede no corresponderse con los deseos de los actores políticos, es otra historia si los gobiernos crean al mismo tiempo mecanismos que permitan y reconozcan la participación ciudadana.
    Como se dice en el artículo, existen otros requisitos para que la participación se haga efectiva.
    También coincido en que los mecanismos de los que se habla pueden tener efectos negativos, ya que los medios disponibles no son buenos o malos, el uso que se haga de ellos provocará unos efectos u otros, según las intenciones que tengan los actores involucrados.

  2. Yanina Welp 29 noviembre, 2013 at 12:37 #

    Pablo, muy sugerente tu texto, mis felicitaciones, y un par de comentarios. Por un lado, me parece que transparencia y participación responden a dos lógicas diferentes. Los gobiernos pueden invertir en transparencia sin que ello implique una voluntad de promover la participación. Esto ocurre, en general, porque van asumiendo unas nuevas reglas del juego incentivadas por organizaciones no gubernamentales locales e internacionales, cada vez trabajando más en red (Fumega y Srolini han trabajado sobre esto http://www.lapromesadelgobiernoabierto.info/index.php/autors/fumega-scrollini). En otras palabras, no creo que la apuesta por la transparencia implique una apuesta por la participación. De hecho me parece que hay un doble discurso muy fuerte en torno al gobierno abierto. Como ejemplo máximo, basta con confrontar los discursos de Obama sobre Open government con sus políticas frente a wikileaks o el caso Snowden, solo por citar los escándalos de más renombre.

    La participación en AL ha sido promovida desde el espacio local (como bien describes) pero también se ha introducido en muchas constituciones (no sólo en Bolivia, Ecuador y Venezuela, sino también en Perú y Colombia, entre otros). Mientras la “transparencia” corre menos riesgos -por ejemplo, de acusaciones de clientelismo-, la participación presenta un panorama mucho más complejo. Y esto me lleva a la segunda cuestión: ¿cómo se mide el éxito de la participación? En el trabajo que citas se mide en parte como simple sobrevivencia del mecanismo participativo (cuando hablas de los condicionantes…). La cuestión es que buena parte de los estudios se han centrado en los primeros años de implementación de mecanismo participativo, pero los resultados han comenzado a variar al observar largos plazos. Esto me parece que explica el “éxito” de algunas experiencias en Brasil o en Montevideo, pero superado el fervor inicial no está tan claro que las instituciones impulsadas sean suficientes, muchos comienzan a considerarlas muy limitadas. ¿Cuál es tu opinión? ¿Crees que instituciones como el presupuesto participativo otorgan suficiente poder a la ciudadanía como para sostenerse en el tiempo y hacer un aporte considerable al fortalecimiento de la democracia?

    • Pablo Bandeira 5 diciembre, 2013 at 12:35 #

      Estimada Yanina, qgradezco mucho tus comentarios, que me han parecido muy pertinentes y sobre todo relevantes. Voy a tratar de darles una respuesta.

      Comienzas argumentando que “los gobiernos pueden invertir en transparencia sin que ello implique una voluntad de promover la participación”. Estoy totalmente de acuerdo, pero sí entiendo que hay nexos muy importantes entre ambos. Tratando de matizar, yo diría que la transparencia es una condición necesaria, pero no suficiente, para que se pueda producir una participación efectiva por parte de la ciudadanía. Dicho de otra manera, suscribo totalmente la frase como empieza el capítulo de Fumega y Scolloni que mencionas: “Para que la ciudadanía pueda contribuir al proceso de formulación de políticas y, por lo tanto, colaborar en forma efectiva con el gobierno, debe tener acceso a la información pública relevante.”

      Otra cosa es el interés que tienen los gobernantes. Tu ejemplo sobre Obama y Wikileaks es muy semejante al caso que acaba de producirse en España, donde el gobierno ha aprobado hace unos pocos días una ley sobre “transparencia, acceso a la información y buen gobierno”, justo a la vez que ha estado activamente ocultando información sobre la contabilidad real de su partido, ante el caso de corrupción de su extesorero Bárcenas (por ejemplo, destruyendo discos duros que le había solicitado el juez). Yo diría en estos casos que no sólo no están interesados en promover la participación. Muchos gobiernos aprueban leyes sobre transparencia y gobierno abierto sin ninguna intención de ser transparentes ni abiertos. Los políticos de muchos países tienen una desconfianza casi absoluta respecto a la capacidad de participación política constructiva de los ciudadanos. Piensan que para decidir ya están ellos, que los ciudadanos somos básicamente poco capaces y egoístas.

      Después comentas tu preocupación por la sostenibilidad a largo plazo de las instituciones participativas que se han implementado en América Latina y me pides mi opinión sobre el tema. De forma más concreta me preguntas si creo que instituciones como el presupuesto participativo otorgan suficiente poder a la ciudadanía como para sostenerse en el tiempo. Comienzo diciendo que estas preguntas me parecen claves actualmente. Mi respuesta es que creo que está muy complicada la sostenibilidad en concreto del presupuesto participativo. A modo de ejemplos, Paolo Spada encuentra que incluso en Brasil, menos de la mitad de los presupuestos participativos han durado más de una legislatura (http://www.spadap.com/participatory-budgeting/). A su vez, Egon Montecinos encuentra en Chile que sólo seis de los 30 municipios que iniciaron procesos de presupuesto participativo entre 2000 y 2010, duraron más de una legislatura (http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-090X2011000100004&script=sci_abstract). La razón principal la veo en que los presupuestos participativos, tal y como nacieron en Brasil, marginan la participación política de las asociaciones (ya que permiten sólo la participación ciudadana individual) y debilitan notablemente el legislativo, ya que crean mecanismos paralelos del proceso presupuestario. Otra cuestión diferente es la viabilidad de lo que Cecilia Schneider y tú denomináis instituciones de participación semi-representativa (https://www.flacso.org.ec/docs/i40schneider.pdf), que sí creo que tienen mayor viabilidad. Sobre todo esto precisamente es sobre lo que versa un documento que acabo de terminar de escribir junto con Agustín Ferraro titulado “Integrating participatory institutions into the traditional representative and bureaucratic model of public governance”, que está siendo actualmente evaluado por el Instituto de Iberoamérica y que espero se publique pronto en su sección de Documentos de Trabajo.
      Muchas gracias de nuevo por tus comentarios Yanina.

Deja un comentario