La profesionalización de los diputados en la región andina

Los políticos y, más específicamente, los políticos profesionales son hoy en día una de las figuras más cuestionadas socialmente. Se habla habitualmente de los políticos profesionales, sobre todo, para referirse a aquellos políticos de carrera que han vivido de la política, que no se les conoce otro oficio y, que, justamente por esto, despiertan desconfianza. En los países andinos, además, los políticos profesionales se asimilan a los políticos tradicionales, los cuales son identificados como responsables de la ineficiencia gubernamental y del desprestigio de las instituciones representativas.

No obstante, el político profesional no es solamente quien vive de la política. La profesionalización de un oficio también comporta aspectos tales como, por ejemplo, la especialización. Desde esta perspectiva, la profesionalización de un político se produce cuando adquiere conocimiento especializado y experiencia, lo que otorga importantes ventajas con respecto a los políticos diletantes (Sartori 2002; Montero et al. 2007; Alcántara 2012). Además, en el ámbito legislativo, la profesionalización es vista como una herramienta que permite agilizar el trabajo, ya sea por la disposición de recursos o por el aumento de la experiencia y de los conocimientos del diputado (Borchert 2003).

En la Región Andina, desde 1990 se han producido importantes procesos de cambio en los sistemas de partidos, los cuales no sólo se han reflejado en el número y en las etiquetas partidistas, sino también en los propios miembros de la clase política. En términos de profesionalización puede observarse que los legislativos andinos están conformados mayoritariamente por una elite con largas trayectorias políticas (ver Tabla 1). No obstante, en los últimos años ha ingresado un considerable número de diputados novatos, sobre todo, en Bolivia y en Ecuador, mientras que ha habido una reducción de los diputados con largas trayectorias. En Colombia la media se mantiene y en Perú la reducción es menor.

Tabla 1. Porcentaje de diputados andinos según rangos de tiempo en política 1997-2013*

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 Fuente: Elaboración propia con datos de PELA 1997-2013

Respecto a la experiencia legislativa puede señalarse que predominan los legisladores amateurs, es decir, aquellos recién llegados al Congreso. En general, las tasas de reelección legislativa son bajas en la región y, además, han disminuido con los años (Gráfico 1).

Gráfico 1. Tasas de reelección legislativa en la Región Andina

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Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a la experiencia en otros cargos de representación, menos de la mitad de los diputados andinos posee experiencia en otros niveles de gobierno -43,5%-. Sobresale el caso colombiano, en donde siete de cada 10 diputados han desempeñado otros cargos de representación popular, mientras que en Bolivia la relación solo es de tres de cada 10 (Gráfico 2).

Gráfico 2. Porcentaje de diputados que han ocupado otros cargos de elección popular 1997-2013**

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Fuente: Elaboración propia con datos de PELA 1997-2013.

Por su parte, una dimensión poco trabajada respecto a la profesionalización es la especialización. En el caso de los diputados, la organización de los legislativos permite a sus integrantes especializarse a través del trabajo en comisiones, ya que al regirse por un criterio temático, además de promover una mayor eficiencia en la labor legislativa, posibilita que el diputado dedique la mayor parte de su tiempo a temas de su interés o del interés de su partido.

Para analizar el grado de especialización del diputado se toman en cuenta el número de comisiones permanentes a las que pertenece y el tiempo que permanece en las mismas. Puede señalarse que los diputados colombianos son los más especializados ya que deben estar los cuatro años que dura la legislatura en una misma comisión. Por el contrario, los diputados peruanos pueden pertenecer hasta a cinco comisiones distintas cada uno de los cinco años de la legislatura. Los diputados bolivianos deben hacer parte de una comisión por año y los ecuatorianos a dos comisiones por legislatura (en estos dos últimos casos pueden participar en más de una comisión aunque sin derecho a voto).

Lo interesante es observar cómo los diputados, pese a estar limitados por las reglas de funcionamiento interno de los Congresos, poseen cierto margen para la búsqueda de la especialización. Como se observa en la Tabla 2, en Perú la rotación en las comisiones es baja (más del 70% de los diputados lograron permanecer en las comisiones elegidas/asignadas). Por el contrario, en Ecuador, pese a contar con reglas favorables a la especialización política, predominan los diputados que cambian de comisión durante la legislatura (aunque al igual que en los demás casos hay una tendencia ascendente a permanecer en las mismas comisiones).

Tabla 2. Porcentaje de diputados según su permanencia en las comisiones en que participan 1997-2013

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Fuente: Elaboración propia.

En síntesis, en términos de profesionalización de las élites legislativas, puede aseverarse que, aunque todavía predominan los diputados poco experimentados en la zona andina, aumenta significativamente el número de representantes con mayor interés (o posibilidades) de especializarse. Esto lleva a formular múltiples preguntas, entre ellas: ¿redunda esta tendencia en la mejora de la producción legislativa o en la calidad de las leyes?

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*Las legislaturas analizadas son: Bolivia (1997-2002, 2002-2005, 2006-2010), Colombia (1998-2002, 2002-2006, 2006-2010), Ecuador (1998-2002, 2002-2006, 2009-2013) y, Perú (2001-2006 y 2006-2011). Venezuela fue excluido del análisis debido a la imposibilidad de encontrar datos homologables con los otros casos.

** Los datos del Gráfico 1 para cada país son: Bolivia (1993-1997, 1997-2002, 2002-2005; 2005-2010); Colombia (1998-2002, 2002-2006, 2006-2010); Ecuador (1996-1998, 1998-2002,  2002-2006, 2009-2013); Perú (1995-2000, 2000-2001, 2001-2006; 2006-2011).

 

Referencias:

Alcántara, Manuel. 2012. El oficio de político. Editorial Tecnos.

Borchert, Jens. 2003. “Professional Politicians: Towards a Comparative Perspective”. En Borchert, Jens y  Zeiss, Jürgen. Eds. The Political Class in Advanced Democracies. A Comparative Handbook. Oxford: Oxford University Press.

Montero, José R. Gunther, Richard y Linz, Juan J. 2007. Partidos políticos: viejos conceptos, nuevos retos. Fundación Alonso Martín Escudero, Editorial Trotta.

Sartori, Giovanni. 2002. Elementos de teoría política. Madrid: Alianza Editorial.

Acerca de Lina Cabezas Rincón

Lina Cabezas Rincón es Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca, España.

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8 respuestas a La profesionalización de los diputados en la región andina

  1. Stephany Echeverría 21 noviembre, 2016 at 14:26 #

    Lina, gracias por el post, sin duda el tema de la profesionalización de las élites políticas es crucial para el funcionamiento y la calidad de la democracia. Tengo una pregunta muy específica que en realidad no está tan conectada con el tema, sino con los datos que presentas. Te explico que en mi investigación de máster estoy trabajando el tema de la reelección legislativa en Améríca Latina, pero no he encontrado datos de las tasas de reelección más que los datos del obervatorio de élites que en realidad está bastante desactualizado. Veo que tu presentas esos datos de los países que aquí mencionas, mi pregunta es, ¿esa información está disponible en los portales de las Cámaras de esos países porque he buscado y no he visto que tengann sistematizada esa información o tú misma la sistematizaste revisando la trayectoria legislador por legislador? ¿Me podrías orientar al respecto?
    Gracias

  2. Clara 9 abril, 2013 at 15:31 #

    Lina, me interesó mucho el post. A partir de tu análisis e interrogantes que planteas (y luego de leer los comentarios de Julia y Tereza), me pregunto a la vez por el “efecto” de la profesionalización en relación a la mayor o menos disciplina partidaria. Sobre todo en aquello países con fuerte impronta presidencialista (en caso de gobiernos no-divididos). ¿Qué nivel de análisis técnico habrá en aquellos países en los que las leyes y propuestas se debatan y discutan menos -también técnicamente- en países donde la disciplina partidaria sea fuerte y exista menos margen para una actividad en comisiones rica y profesional?
    Gracias!

    • Lina M 10 abril, 2013 at 17:02 #

      Hola Clara, gracias por tus preguntas. Lo que planteas es muy interesante, sobre todo, porque es un campo bastante desierto. Los estudios han ido más hacia el análisis del control o influencia de los partidos y sus lideres sobre las carreras política de los miembros del partido y de su comportamiento dentro del Legislativo. En los casos que yo he analizado la influencia del partido es importante y también la forma en que el Congreso funciona, sobre todo por las prerrogativas que se les concede a los partidos para designar comisiones y nombrar autoridades internas. Respecto al análisis técnico creo que sería necesario establecer criterios de evaluación del funcionamiento de las comisiones para poder determinar el nivel que tienen. De todas formas aquí es importante distinguir entre una Congreso profesionalizado de la profesionalización de sus miembros, eso lo trabaja mucho Jens Borchert.
      Saludos!

  3. Julia 8 abril, 2013 at 13:32 #

    Estimada Lina: Me ha parecido muy interesante el post sobre la profesionalización de los diputados en la región andina, en donde se sostiene que existe una tendencia a la baja en la profesionalización de los diputados, aunque también cierta evidencia sobre un mayor interés en la especialización, principalmente a través de las comisiones.

    En cuanto a este último punto, me ha quedado poco clara la afirmación de que “en Perú la rotación en las comisiones es baja (más del 70% de los diputados lograron permanecer en las comisiones elegidas/asignadas)”, que parecería ir en contra de lo que se sostiene anteriormente: “los diputados peruanos pueden pertenecer hasta a cinco comisiones distintas cada uno de los cinco años de la legislatura”.

    Asimismo, quería saber si tienes el dato de legisladores que hayan ocupado antes cargos no electivos. Ya que quizás el porcentaje con cargos previos podría aumentar e incidir en lo que se entiende por profesionalización.

    Por otro lado, me interesaría saber si consideras que las reformas en las leyes electorales, como la elección de diputados por distrito múltiple en Perú desde 2001, y la reelección permitida sólo por única vez en Bolivia desde 2009, han o podrán tener impacto en el nivel de profesionalización de los legisladores.

    Finalmente, me gustaría saber tu opinión sobre los efectos que tienen están tendencias en la producción legislativa en estos países. ¿Crees que la participación más estable en comisiones tendrá algún efecto en dicha producción?

    Saludos,

    • Lina M. 9 abril, 2013 at 0:05 #

      Hola Julia,

      Muchas gracias por tus comentarios y preguntas. En el caso de las rotaciones en Perú, las reglas internas del Congreso permiten (no obligan) a los diputados pertenecer hasta a cinco comisiones por año en cada legislatura (el techo son cinco comisiones y el piso una), pero también, permiten que sean reasignados en la misma comisión; entonces lo que pasa en este caso es que pese a que las reglas puedan generar incentivos para la rotación, los diputados tienden a permanecer en las mismas, aquí lo deseable sería indagar sobre el por qué lo hacen, o por ejemplo, por qué los diputados ecuatorianos pese a que las reglas incentivan la permanencia en las comisiones al reducir las posibilidades de cambio, lo hacen menos. Son puntos que creo son interesantes y que no se han abordado mucho.

      Respecto a los otros cargos no electivos tienes toda la razón, y es una pena no tenerlos porque enriquecería mucho el análisis de las carreras políticas. En el caso de mi investigación los datos que tenía no me permitían comparar todas las legislaturas analizadas de ahí que me haya circunscrito al ámbito electoral únicamente. Este es un ejemplo de los problemas que uno se topa al estudiar la profesionalización, afortunadamente cada vez más se encuentran datos que ayudarán mucho a futuras investigaciones.

      En cuanto a tu tercera pregunta, pese a que en el caso boliviano aún es pronto para sacar conclusiones, se considera que los limites a la reelección tienen un efecto negativo en la profesionalización porque imponen limites y/o aumentan los costes para adquirir experiencia y para especializarse; no obstante, en Bolivia la tasa de reelección en la Cámara de Diputados viene descendiendo mucho antes de esta nueva norma. En el caso del distrito único o múltiple, no podría sacar una conclusión ya que estudio este país desde 2001. Sin embargo, analizando la magnitud de los distritos en este país en las dos legislaturas estudiadas sí que existe una relación positiva entre ésta y el grado de experiencia, en este sentido, en cuanto más grande es una circunscripción existen mayores posibilidades de configurar trayectorias más largas. En cuanto a la especialización los efectos del sistema electoral y, específicamente, del tamaño del distrito son menores que otros (por ejemplo, las reglas de funcionamiento interno de los Congresos), en la investigación que realicé la relación no es significativa. De todas formas es bueno pensar que los arreglos institucionales son un factor más –no el único- que puede intervenir en la profesionalización de los diputados.

      Y finalmente, respecto a los efectos de la permanencia en comisiones en la producción legislativa algunos estudios señalan que efectivamente la especialización facilita y agiliza el proceso de elaboración de leyes (Asher, 1974; Mattson y Strøm, 1995), en este sentido el hecho de que un diputado pueda definir un área de especialización a través de su participación en una comisión determinada reduciría el coste tanto de la obtención de la información como de la negociación misma que se lleva a cabo dentro de las comisiones. No obstante, soy bastante cauta en afirmar esto ya que la producción legislativa depende también de otros factores. Sería interesante poder hacer un estudio empírico para ver si hay o no relación entre estos dos factores.

      De nuevo muchas gracias por tus preguntas Julia. Este es un tema poco trabajado con lo cual hay muchas cosas por estudiar no sólo desde un punto de vista empírico, también teórico.

      Saludos!

      • Julia 10 abril, 2013 at 16:53 #

        Muchas gracias por tu respuesta!

  4. Ana Tereza 7 abril, 2013 at 21:11 #

    Muy interesante el post. No puedo analizar lo que ocurre en estos países, pero en Brasil estas comisiones son un escrache y no creo que mejoren en nada la producción legislativa o la calidad de las leyes.

    • Lina M. 9 abril, 2013 at 0:26 #

      Hola Tereza, gracias por tu comentario. Aunque la producción legislativa se explica por muchos otros factores, por ejemplo, la existencia o no de gobiernos divididos o la forma en que se organiza el congreso, creo que la profesionalización o la especialización podría ser uno más de estos factores. Yo lo planteo como interrogante porque creo que el hecho de definir y medir la profesionalización de los diputados puede abrir espacio a que se aborden estos temas.

      Saludos y gracias!

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