La revocatoria de mandato en América Latina. Su funcionamiento como mecanismo de control ciudadano y de superación de crisis institucionales

Desde fines de la década de 1980, gran número de países democráticos ha venido atravesado un proceso conocido como crisis de la representación que alude a un clima general de descontento popular respecto del desempeño de las instituciones de gobierno (Abal Medina 2004; Cavarozzi & Abal Medina 2002).

En América Latina, los partidos se enfrentan a una situación paradójica según la cual, si bien por un lado asisten a un proceso de consolidación democrática, por el otro enfrentan una grave crisis de las modalidades de articulación y de representación de los intereses ciudadanos (Cavarozzi & Casullo 2002:9). Esto es, un “síndrome de consolidación democrática con creciente inestabilidad (e ilegitimidad) de la política” (:15), cuyo negativo impacto sobre los mecanismos de formación y expresión de las demandas sociales por los partidos alejó a los ciudadanos de la actividad partidaria y debilitó el sustento de la legitimidad del sistema representativo.

Numerosas constituciones y legislaciones nacionales y locales iniciaron o profundizaron desde entonces procesos de reforma política, donde, junto con otras medidas, se incluyó la creación de mecanismos de participación y control ciudadano, destinados a complementar a las cuestionadas instituciones representativas con otras vías alternativas de intervención más directa de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones públicas. Esto, unido a las crecientes demandas ciudadanas por “más democracia”, nacidas en el mencionado entorno de la crisis de la representación de masas, dieron como resultado un notable incremento del interés en la incorporación y el uso de tales institutos, tanto a nivel social como político y académico.

Estos instrumentos de participación ciudadana fueron por tanto concebidos como herramientas “semidirectas” incorporadas en las democracias representativas para permitir a los ciudadanos participar de la elaboración y adopción de las políticas a partir de la combinación de elementos de la democracia directa e indirecta.

En efecto, “la mayoría de las constituciones en América del Sur incorporaron o ampliaron los mecanismos de democracia directa durante la década de los noventa (con la excepción de Chile y Uruguay)” (Lissidini  2008: 126). Esta tendencia cobraría fuerza en adelante “en busca de mayores niveles de participación ciudadana para corregir la crisis de representación y hacer frente a los problemas de gobernabilidad” (Zovatto  2008:262).

Sin embargo, cabe destacar “una riqueza mucho mayor, con una variedad de mecanismos y modalidades, en el ámbito estatal y local/municipal latinoamericano” que en el nacional (:290), donde también se han aplicado más número de veces.

Uno de los mecanismos participativos, específicamente de control ciudadano, incorporados en este contexto es la revocatoria de mandato. En términos institucionales, algunos países latinoamericanos la adoptaron para habilitar la destitución de funcionarios nacionales, ya fuesen ejecutivos, legislativos o ambos: Venezuela, Ecuador, Bolivia y Panamá.

En Venezuela la revocatoria se concibe para todos los cargos de elección popular, incluido el Presidente de la República. En Ecuador, desde la reforma constitucional de 2008, la revocatoria se extendió a todas las autoridades de elección popular, incluyendo al Presidente. En Bolivia, la nueva Constitución Política del Estado (2009), reconoce a la revocatoria como uno de los tres modos posibles de ejercer la democracia. Se prevé para destituir a los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional y al Presidente del Estado. En Panamá la revocatoria puede ser ejercida por los partidos, contra los diputados nacionales que hayan postulado (antitransfuguismo). También pueden hacerlo los ciudadanos de un circuito electoral contra los diputados de libre postulación.

En el nivel subnacional y local se adoptó y aplicó en mayor cantidad y frecuencia, debido al menor rango de los funcionarios a ser destituidos, lo que disminuye el costo e impacto social y político de la destitución. Los países latinoamericanos con revocatoria en este plano son: Perú, Panamá, Ecuador, Bolivia, Venezuela, Colombia y Argentina. Sólo Argentina la introdujo exclusivamente en algunas constituciones y leyes provinciales, de la capital federal y locales (y no a nivel nacional). Los demás países lo hicieron desde sus Constituciones nacionales.

En Perú aparece en la Constitución Nacional de 1993 para revocar autoridades regionales y municipales. En Panamá se habilita además para Representantes de Corregimiento y para Alcaldes de Distrito. En Ecuador los ciudadanos pueden revocar el mandato a las autoridades de elección popular. La falta de especificación permite incluir a todos los niveles de gobierno. En Bolivia, se entiende que la revocatoria alcanza además a los niveles subnacionales y locales, siendo que toda persona que ejerza un cargo electo podrá ser revocada de su mandato. En Venezuela, su Ley Fundamental la dispone para todos los cargos y magistraturas de elección popular (nacionales y subnacionales). Colombia también la prevé en la Constitución Nacional, pero sólo para destituir a gobernadores y alcaldes, excluyendo otros representantes electivos (congresistas, diputados, concejales, Presidente).

Finalmente, un tratamiento más profundo merece la revocatoria presidencial, hasta el momento solo reconocida en las Constituciones nacionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador. Esta constituye un tipo especial de recall debido a los amplios alcances e implicancias políticas del cargo en cuestión (más que en los funcionarios legislativos y en los cargos subnacinales), y a su capacidad de modificar el funcionamiento del presidencialismo clásico.

En algún sentido, la revocatoria del Presidente vendría a flexibilizar los sistemas presidenciales al ofrecer a la población una vía institucional legítima (accountability vertical societal) para reemplazar a gobernantes deslegitimados, devenidos impopulares, o que sufrieron una drástica pérdida de confianza. Esta vía de destitución es alternativa al juicio político (accountability horizontal), a las caídas de representantes por protestas populares que fuerzan la renuncia del Presidente y a los golpes de Estado (ilegítimos).

Comprender las características y efectos de tal innovación institucional sobre el funcionamiento de los presidencialismos latinoamericanos, así como indagar más ampliamente en los diseños y aplicaciones de la revocatoria de mandato como mecanismo semidirecto de control ciudadano y su impacto en escenarios de crisis de la representación; constituye los desafíos e intereses principales de esta investigación.

Bibliografía y referencias:

Abal Medina, J. M. 2004. La muerte y la resurrección de la representación política Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.

Cavarozzi, M. & Abal Medina, J. M. (comps.). 2002. El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal Rosario: Homo Sapiens.

Cavarozzi, M. & Casullo, E. 2002. “Los partidos políticos en América Latina hoy: ¿Consolidación o crisis?”, en Cavarozzi, M. y Abal Medina, J. M. (comps.). El asedio a la política. Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal”. Rosario: Homo Sapiens, pp. 9-30.

Zovatto, D. 2008. “Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina. Balance comparado: 1978-2007”, en Lissidini, A; Welp, Y. y Zovatto, D. (2008): Democracia Directa en Latinoamérica. Buenos Aires: Prometeo.

Lissidini, A. 2008. “Democracia Directa en Latinoamérica: entre la Delegación y la Participación”, en Pachano, S. (comp.) Temas actuales y tendencias en la ciencia política. Quito: FLACSO Ecuador.

Acerca de María Laura Eberhardt

Doctora en Ciencia Política por la UNSAM y profesora de UBA, UNAJ y UNLM.

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7 respuestas a La revocatoria de mandato en América Latina. Su funcionamiento como mecanismo de control ciudadano y de superación de crisis institucionales

  1. Ruben Sanchez 13 Febrero, 2016 at 2:17 #

    Maria Laura, este articulo me pareció magnifico. Yo estoy investigando porque quiero encontrar una herramienta legal para terminar con la corrupción poíitica en Uruguay y entiendo que la revocación es la mejor. En mis programas de radio la vengo proponiendo y espero que obtenga la atención de la mayoría. Estamos cansados de que los políticos a base de mentiras lleguen al poder y luego amasan fortunas haciendo harina a los votantes. Gracias.

  2. Ana 28 Octubre, 2014 at 15:53 #

    No me parece que legalizar mecanismos destituyentes sea un mecanismo de control ciudadano, más bien me parece que va en una línea profundamente antidemocrática. No veo que este aspecto esté planteado en el artículo. En los tiempos actuales, la acentuada manipulación de la opinión pública por parte de empresarios y corporaciones que manejan los medios de comunicación puede ser decisiva a la hora de definir los climas sociales, y de ahí a revocar a cualquier representante democráticamente elegido. Creo que la preocupación de los intelectuales y el aporte que deberían hacer va más por el lado de pensar mecanismos instituyentes, que no excluya la modernización de las instituciones, pero conservando y ampliando en lo posible su carácter democrático.
    No me parece un buen artículo, y no comparto el tipo de ética que deja traslucir.

    • Maria Laura Eberhardt 29 Octubre, 2014 at 13:23 #

      Hola Ana

      Gracias por tu comentario

      Seguramente algo de lo que indicás aparezca en el trabajo empírico.
      Es en ese momento donde espero surja lo verdaderamente interesante de la investigación

      Un saludo
      Laura

  3. Yanina 27 Octubre, 2014 at 9:35 #

    Felicitaciones Laura, por este post en el que abres muchas líneas de discusión. Como te imaginarás, después de los dos largos trabajos sobre el tema en que he estado recientemente involucrada (La dosis hace el veneno. Análisis de la revocatoria de mandato…. https://www.academia.edu/8257344/La_dosis_hace_el_veneno._An%C3%A1lisis_de_la_revocatoria_del_mandato_en_Am%C3%A9rica_Latina_Estados_Unidos_y_Suiza
    y Una onda expansiva. La revocatoria del mandato…, editado por Fernando Tuesta Soldevilla) me surgen muchisímos comentarios. Empiezo por uno derivado del final de tu texto. Hablas de la revocatoria “como vía institucional legítima para desplazar a gobernantes deslegitimados…” sin embargo, en las pocas experiencias de revocatoria presidencial que tenemos en la región (Venezuela, y una convocatoria realizada por decreto y no por iniciativa ciudadana en Bolivia) muestran que más bien el escenario era el de extrema polarización, una polarización que ya estaba presente en el momento de elegir a los presidentes y que los actores principales no fueron “los ciudadanos” (un concepto a menudo idealizado en los estudios sobre participación ciudadana) sino por los partidos políticos. ¿Qué opinas de estas experiencias, a las que podríamos sumar (aunque con otras particularidades) la experiencia de Lima y la convocatoria trunca en Bogotá?
    Un abrazo,
    Yanina

    • Maria Laura Eberhardt 28 Octubre, 2014 at 15:50 #

      Gracias Yanina

      Conozco bien y respeto mucho tu trabajo sobre el tema

      Claro que si, nuevamente se hace imperiosa la necesidad de análisis empírico, de forma complementaria con el puramente institucional.

      En un trabajo más extenso incorporo las dos experiencias de revocatoria presidencial en América Latina, dirigidas hacia Evo Morales en Bolivia (2008) una y contra Hugo Chávez en Venezuela (2004). Los resultados de las consultas fueron los “opuestos” a aquellos por los cuáles se supone se inician estos mecanismos de revocatoria, en tanto ambos presidentes resultaron confirmados en sus cargos.
      En el caso venezolano, la experiencia incluso se tiñó de sospechas de fraude y tuvo una activa direccionalidad “de arriba hacia abajo” (y no “de abajo hacia arriba” como se presume debiera activarse este mecanismo de control vertical societal)

      La cierta amenaza de un uso estratégico de este mecanismo por parte de los representantes políticos, tanto oficialistas como de la oposición, con miras a afirmarse en el poder (los gobernantes en ejercicio) o a anticipar su llegada a los cargos de gobierno (los opositores), es una realidad siempre presente y que puede opacar las iniciales virtudes de esta vía de accountability o control directo pensado para la ciudadanía

      Un uso igualmente poco acorde al fin de esta herramienta y dirigido indirectamente a respaldar una gestión de gobierno debilitada, fue el ocurrido en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2005, encabezado por el propio Jefe de gobierno en cuestión que enfrentaba un pedido de juicio político en la Legislatura. En ese momento, la herramienta de control vertical se opuso a la de accountability horizontal en un intento por demostrar que la voluntad popular no estaba activamente interesada en su renuncia.

      En este sentido, es de suponer que, en la medida en que estos mecanismos no se difundan en la población permitiendo su apropiación por los ciudadanos, los riesgos de un uso político “indebido” siguen estando muy presentes.

      Gracias por tus comentarios, un cordial saludo

      María Laura

  4. Mariana 27 Octubre, 2014 at 1:13 #

    Estimada María Laura,

    Me parece muy interesante lo planteado respecto a la posibilidad de que el mecanismo de revocatoria del mandato de presidentes flexibilice los sistemas presidenciales, al ofrecer una vía institucional para reemplazar a los gobernantes con escasa legitimidad. Ello parece evidenciar que, contrario a lo que suele pensarse, efectivamente existe una complementariedad entre la democracia representativa y la democracia directa.

    Por otro lado, y tomando en cuenta el caso peruano, donde la revocatoria del mandato ha sido muy utilizada —principalmente en distritos pequeños, en áreas rurales y con escasos recursos—; cabe preguntarse de qué manera ha contribuido este mecanismo de democracia directa en superar la crisis de representación y el descontento popular frente al desempeño de las instituciones de gobierno. Más aún, ¿es posible afirmar que la utilización de estos mecanismos ha propiciado un escenario político “más democrático”?

    Saludos cordiales,
    Mariana

    • Maria Laura Eberhardt 27 Octubre, 2014 at 19:43 #

      Hola Mariana

      Gracias por tus comentarios

      Estoy de acuerdo con tu planteo de la complementariedad de ambas formas institucionales de la democracia: representativa y directa

      Respecto de tu observación sobre el caso peruano, es ese justamente un buen ejemplo de las dudas que estos mecanismos de control y participación generan en cuanto a su aplicación. Como bien señalas, en ese país ha habido una muy numerosa cantidad de casos de aplicación a nivel local, lo que ha traído consecuencias poco deseables en cuanto a inestabilidad de los gobiernos (los que han llegado a durar poco mas de un año en sus funciones). Asimismo, puede alentar un uso especulativo por parte de la oposición política con ambición de acceder en forma temprana al gobierno a través de elecciones anticipadas.
      Los mecanismos previstos para reemplazar a las autoridades revocadas son claves en este último aspecto

      Es por ello que, a la hora de conocer estas nuevas formas institucionales, no basta con un análisis puramente legal de su diseño normativo, sino que es fundamental complementarlo con estudios de casos para observar su real funcionamiento en la práctica

      Un cordial saludo
      Laura

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