Lo informal también importa. Una mirada distinta al proceso de políticas públicas en el Perú

El estudio de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo ha generado una extensa producción académica, principalmente desde una perspectiva institucional. Esta escuela de pensamiento se enfoca en el diseño y la creación de las “reglas de juego”, asumiendo que las instituciones encierran en sí mismas un poder explicativo independientemente de los actores y sus comportamientos y rasgos particulares.

Sin embargo, no siempre las reglas formales alcanzan para explicar los balances -o desbalances- del poder.

En los noventa, O’Donnell (1996) llamaba la atención sobre la importancia de la política informal en América Latina. Algunos años después, Weyland (2002) sugería investigar dichas prácticas informales, advirtiendo las limitaciones que supone restringir el foco de atención en los aspectos formales. Veamos un ejemplo concreto: Perú.

En diversos estudios sobre América Latina, el Ejecutivo peruano es ubicado en una situación de fortaleza en su relación con el Legislativo. El presidente dispone de instrumentos constitucionales -los decretos supremos y legislativos- que lo han convertido, históricamente, en el principal productor de legislación. En paralelo, la capacidad técnica y profesional del Congreso es valorada entre las más bajas en la región.

La combinación de un presidencialismo constitucionalmente más poderoso y un Legislativo débil en términos de competencias técnicas sugeriría que la intervención de este último en el proceso de formulación y elaboración de las políticas públicas resulta marginal.

Esto, estrictamente desde una mirada constitucional-formal. Pero esa es solamente una parte del mosaico. Lo informal también importa.

Existen algunas cuantas definiciones de lo que son reglas informales. La más extendida es aquella de Helmke y Levitsky (2006), que dice que son las prácticas usualmente no escritas que se comunican por fuera de los canales asumidos como los oficiales. Su estudio e identificación implica un arduo trabajo de campo, por cierto.

Cuando uno conversa con los actores clave en la elaboración de las políticas públicas en el Perú (congresistas, ministros, burócratas de mando medio y alto, expertos) entiende que la influencia del Congreso en dicho proceso es más importante de lo que la literatura en Ciencia Política ha concedido hasta el momento.

Voy a mencionar brevemente tres prácticas informales que ayudan a nivelar el desbalance de poder formal entre el Ejecutivo y el Legislativo en el Perú. Estas prácticas han sido identificadas luego de un trabajo de campo que incluyó una serie de más de 30 entrevistas en profundidad (y que son parte de una tesis doctoral actualmente en elaboración). Se utilizan las categorías analíticas propuestas por Ferraro (2008), en un artículo que revisa el caso chileno.

La primera práctica son las recomendaciones informales que realizan los legisladores para que personas de su entorno accedan a la administración pública. Esta es una costumbre clientelar muy extendida. Una segunda práctica son las reuniones informales que permiten una coordinación estrecha (por fuera de las comisiones ordinarias del Congreso) entre mandos altos y medios del aparato público con los congresistas, quienes así pueden generar presión u opinar en áreas de su interés.

Y en tercer lugar, mediante las recomendaciones informales y sobre todo las reuniones informales, los legisladores construyen una red permanente de contactos dentro de la administración pública, que les posibilita acceder a información útil para su labor y participar en la deliberación de políticas junto al Ejecutivo, promoviendo acuerdos entre ambas ramas.

Mucha de la literatura que aborda la política informal suele privilegiar un enfoque en el que se destacan sus efectos negativos sobre la democracia, el Estado y las instituciones. Es verdad que la gestión informal a favor de terceros para ocupar puestos públicos excede las atribuciones de los legisladores (fuera de tratarse de una actividad mal considerada por los ciudadanos). Sin embargo, las otras dos vías de influencia, las reuniones informales y la conformación de redes de contactos en la administración como consecuencia directa de dichas reuniones, no son en absoluto atentatorias contra las leyes ni la Constitución. Por el contrario, son prácticas positivas en la medida que los congresistas acceden a información importante que puede ayudarles a especializarse en áreas de su interés y que promueven una estrecha colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Lo que revela la existencia de estos mecanismos informales, en última instancia, es que un análisis basado exclusivamente en las reglas formales-escritas no permite vislumbrar, en su real dimensión, la capacidad de influencia de la legislatura peruana en el proceso de las políticas públicas.

Referencias

Ferraro, Agustín. 2008. “Friends in high places: Congressional influence on the bureaucracy in Chile”, Latin American Politics and Society, 50 (2): 101–130.

Helmke, Gretchen y Levitsky, Steven. 2006. “Introduction”. En Helmke, Gretchen y Levitsky, Steven. Eds. Informal institutions and democracy: Lessons from Latin America. Baltimore, Johns Hopkins University Press, pp.1–30

O’Donnell, Guillermo. 1996. Another institutionalization: Latin America and elsewhere, Working Paper #222, The Helen Kellogg Institute for International Studies.

Weyland, Kurt. 2002. “Limitations of rational choice institutionalism for the study of Latin American Politics”, Studies in Comparative International Development, 37 (1): 57-85.

Acerca de Enrique Patriau

Enrique Patriau es periodista y doctorando en Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Salamanca.

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2 respuestas a Lo informal también importa. Una mirada distinta al proceso de políticas públicas en el Perú

  1. Cristhian R. 9 Octubre, 2013 at 18:10 #

    Hola estimado Enrique,
    Es muy oportuno tu post. Unas apreciaciones que me generan:

    La cita del trabajo de O’Donnell (aunque textualmente no dice) viene desde el institucionalismo sociológico y el aplica los supuestos de esta corriente del nuevo institucionalismo. Es reconocido que tanto el neo institucionalismo económico como el histórico han sido los más utilizados para la explicación política para remarcar los microfundamentos de los procesos sociales. Creo que tu apreciación de que la perspectiva institucional sólo ve lo formal no es tan porque el institucionalismo también ve estos atributos de las instituciones y reconoce sus debilidades. En Hall y Taylor (1996) se hace un recuento de los 3 institucionalismos. Sí lo informal es tan difícil de rastrear y operacionalizar: para empezar no se puede googlear (ese es el arduo trabajo) 🙁

    Las instituciones, dice la literatura, que se la puede en su relación con la estructura (con sus limites de factibilidad) y otra dimensión con los individuos. La elaboración de políticas públicas es tan normativo porque incluye la vida de ciudadanos y en toda su elaboración está atravesado por lo político. Por eso no sé si estaría correcto decir si existe una “burocracia aislada” respecto de esta dimensión -tal como explica Sikkink (1993) para los casos de Argentina y Brasil para la puesta de fortaleza de capacidades estatales y fortalecimiento institucional- en el Perú. Si las practicas informales mejora las capacidades de los congresistas entonces: ¿existe un “vacío institucional”? Una especie de estado de naturaleza institucional… Sería entonces ser muy inductivo y desagregar la institución porque todo su espacio implica una división diferenciada para pensarla en niveles de agregación. Hay un texto Cox y Morgenstern (2001) que habla de una tipología de presidentes y de las estrategias que tanto usan estos como los legislativos.

    Finalmente, estas practicas informales detectadas obedecen a los recursos que tienen los actores y que les permiten tener capacidades organización, negociación y también de salidas en situación inconvenientes. A lo que voy es qué tipo de estrategia de selección de uso para hacer estas entrevistas que citas. Y lo más problemático desde dónde se hace el recorte temporal? Los cortes, continuidades, especificidades y generalidades es un difícil búsqueda.

    Por favor corrígeme si me equivoco en alguna de estas apreciaciones. El tema tema de investigación que planteas es desafiante…

    • Enrique 12 Octubre, 2013 at 16:18 #

      Hola. Muchas gracias por tus ideas. Son muchas cosas. Comento algunas. Mi afirmación sobre los estudios institucionales parte de que las evaluaciones que se han hecho sobre las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo para AL nacen desde el análisis de la estructura formal-constitucional (ahí tienes los importantísimos trabajos de Shugart-Mainwaring, Payne, etc). Mi apuesta es pensar más en lo “informal”, como una manera que tienen, en este caso los Legislativos, para nivelar la balanza del poder.
      Y acá enlazo con otra idea que sugieres. Estoy de acuerdo contigo en que estas prácticas informales pueden ser entendidas como “recursos” de los actores.
      Me preguntas qué tipo de selección se usó para elegir a los entrevistados. Lo que busqué fueron actores claves que tuviesen una participación importante en el proceso de las políticas públicas en el Perú.
      Conozco el texto de Cox y Morgenstern. Lo cito en mi tesis. De hecho, son quienes más claramente diferencian entre una legislatura “reactiva” y “proactiva”.
      Nuevamente, te agradezco tus comentarios.
      Enrique.

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