Mucho ruido y pocas nueces: mecanismos de democracia directa y poder ciudadano

La expansión de mecanismos de democracia directa (MDD) se ha asociado a una crisis de la democracia representativa que se haría evidente en el crecimiento de la abstención electoral y la caída de la afiliación a sindicatos y partidos políticos. En este contexto, se espera o percibe una apuesta institucional y una demanda de los ciudadanos por abrir los sistemas políticos a una participación que trascienda la elección de los representantes. Los MDD –definidos como referendos e iniciativas que permiten a la ciudadanía la toma directa de decisiones a través de las urnas– ocuparían un lugar destacado en esta apuesta. Es relevante diferenciarlos según su origen: activados porque la ley así lo establece o por sujetos. Los primeros se definen como automáticos u obligados. Los segundos, facultativos, se distinguen según sean promovidos “desde arriba”, por el Poder Ejecutivo y/o Legislativo; o “desde abajo”, convocados mediante recolección de firmas.

Los MDD “desde abajo” podrían convertir a la ciudadanía en un actor con poder de veto y/o con capacidad de formulación de políticas públicas. Como hipótesis, algunos autores plantean que cabe esperar la expansión de estos mecanismos en democracias de larga data, en que se registra mayor desencanto con la democracia representativa (Dalton et al. 2001). Sin embargo, alternativamente, otros sostienen que quienes tienen poder para promover estas reformas –los partidos políticos con representación parlamentaria– podrían bloquearlas o limitarlas para evitar perder el control sobre la toma de decisiones (Setälä 1999). Este breve resumen fue el origen de una investigación en la que rastreamos la regulación de MDD “desde abajo” a nivel nacional en el mundo para saber en qué medida se están expandiendo, si existe un patrón global y si la incorporación de normas se corresponde con un incremento de las prácticas (Serdült y Welp 2012).

Los datos obtenidos mostraron que aunque más de 150 países han regulado algún tipo de mecanismos de democracia directa, sólo en 38 estos son susceptibles de ser activados “desde abajo”, es decir, mediante recolección de firmas (por detalles véase la tabla 1). Más aún, en seis casos el mecanismo regulado sólo permite la revocación de una autoridad, comúnmente parlamentarios (Rusia, Etiopía, Kirguistán, Nigeria, Liberia y Uganda), excluyendo la definición de políticas públicas.

Una segunda evidencia indica que no es en democracias consolidadas o de larga data sino en América Latina y países que recientemente han transitado desde el comunismo hacia otros regímenes donde más han proliferado estos mecanismos. En Europa occidental, los países que cuentan con dichas instituciones presentan tradiciones singulares (Suiza, Lichstenstein y San Marino) y sólo en uno (Italia), la incorporación de MDD podría vincularse a la crisis de la democracia representativa.

En tercer lugar, encontramos que únicamente en 19 casos estos mecanismos han sido activados al menos una vez (20 con Estonia, que tuvo y activó estos mecanismos antes de la Primera Guerra Mundial pero no fueron reintroducidos posteriormente). El mapa resultante aquí es ante todo heterogéneo. Suiza, país pionero (cuenta con MDD desde 1874), registra 336 consultas hasta 2009 (el 63% del total global). Siguen Italia (62) y Lichstenstein (56) rondando el 10%. Con una introducción o reintroducción reciente, se observan países tan diversos como San Marino, Letonia, Lituania, Hungría y Uruguay, en que se han activado consultas entre siete y catorce ocasiones. Once países registran la activación de entre una y cinco consultas.

En América Latina, una de las regiones que –con la excepción de Uruguay– no contaba con estos mecanismos antes de la década de 1990, se ha producido una expansión notable de la normativa. Esto se observa especialmente en la región andina (Ecuador, Venezuela, Colombia, Bolivia y Perú), asociado en el discurso a la necesidad de fortalecer la democracia. Pero tampoco aquí el patrón es homogéneo ya que en casos como el peruano el contexto de la reforma institucional apuntó a dar un barniz de legitimidad a una crisis de tinte autoritario (el “autogolpe” de Fujimori, en 1992). Por otra parte, más allá de la legislación, las prácticas muestran que mientras ha habido un uso de MDD “desde arriba” (principalmente por el Presidente), con profundos efectos sobre la definición del andamiaje institucional de estos países, en el nivel nacional son escasas las prácticas iniciadas ”desde abajo”. Una excepción fue el referendo revocatorio contra Chávez en 2004[1]. Sólo Uruguay en el marco de su particular tradición y diseño institucional muestra una participación ciudadana destacable, aunque también aquí, como en el caso venezolano, se observa que los partidos políticos en la oposición han sido actores destacados (Welp 2012).

En definitiva, aunque mucho se habla de los mecanismos participativos susceptibles de ser activados por la ciudadanía, muestran una expansión global muy limitada. Este no es el caso de América Latina, donde se ha incrementado el número de países que los regulan, aunque las experiencias en el nivel nacional son escasas y heterogéneas[2].

Tabla 1. Países que regulan MDD “desde abajo”

Imagen2

Fuente: c2d database (www.c2d.ch)

* El período se establece desde que el primer país introduce este tipo de mecanismos (Suiza) hasta el año 2009. Entre paréntesis, el número de referendos ocurridos en cada país.

(1) En Estonia la Constitución de 1920 permitía estos referendos, activados en dos ocasiones en 1923 y 1933, pero no fue reintroducido posteriormente.

(2) No incluimos el referendo por los estatutos de autonomía regional en Bolivia (2006) por su carácter regional.

 

Referencias: 

Dalton, Russell J., Bürklin, Wilhelm P. y Drummond, A. 2001. “Public Opinion and Direct Democracy”. Journal of Democracy 12 (4): 141-154.

Serdült, Uwe y Welp, Yanina. 2012.“Direct Democracy Upside Down“. Taiwan Journal of Democracy 8 (1): 69-92.

Setälä, Maija. 1999. “Referendums in Western Europe – A Wave of Direct Democracy”. Scandinavian Political Studies 22 (4): 327-340.

Welp, Yanina & Serdült, Uwe. eds. 2009. Armas de doble filo. La participación ciudadana en la encrucijada. Buenos Aires: Prometeo.

Welp, Yanina y Serdült, Uwe. 2011. “¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina.” En Welp, Y. y Whitehead, L. Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina. México: FLACSO.

Welp, Yanina. 2012.“El referendo en América Latina. Diseños institucionales y equilibrios de poder”. En Katarzyna Krzywicka. Ed.  Bicentenario de la Independencia de América Latina. Cambios y realidades. Poland: Ed. Universidad Maria Curie-Sklodowska. Una versión previa puede consultarse on line en Nueva Sociedad No. 228, julio-Agosto 2010: 26-42.


[1]   Para estudios detallados de los países latinoamericanos, véase Welp y Serdült (2009).

[2]   El panorama es otro en el nivel subnacional, especialmente en lo que refiere a la revocatoria de mandato, con unas cuatro mil consultas registradas en Perú (período 1997-2012),  setenta y ocho en Ecuador (2009-2011) y decenas en Venezuela y Colombia. También se han registrado consultas en municipios argentinos, mientras hubo un intento de revocatoria del intendente de la ciudad de Buenos Aires. Actualmente hay un proceso en marcha en Lima, contra la alcaldesa Susana Villarán, que está atrayendo la atención sobre este mecanismo. Por más detalles sobre este mecanismo véase Welp y Serdült (2011).

Acerca de Yanina Welp

Yanina Welp es directora regional para América Latina en el Center for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich.

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5 respuestas a Mucho ruido y pocas nueces: mecanismos de democracia directa y poder ciudadano

  1. fede 8 Agosto, 2016 at 0:17 #

    me podria explicar por que serian un arma de doble filo estos mecanismos?

  2. Cielo 8 Marzo, 2013 at 17:17 #

    No es casualidad que el debate sobre los Mecanismos de Democracia Directa (MDD) sea siempre un tema de actualidad, puesto que la preocupación por definir si los MDD fortalecen o debilitan la democracia representativa ha estado siempre sobre la mesa. Si bien es cierto, estas formas de participación dentro de un sistema democrático tienen una connotación o una base similar, en América Latina se presenta una amplia gama de conceptos para hacer referencia a dichos mecanismos, sin embargo la cuestión está en definir qué tan efectivos y eficaces son en un sistema de democracia representativa, en un sistema de democracia vertical. Y es justamente en este aspecto donde hace énfasis la autora del estudio, puesto que aunque varios MDD están definidos en las constituciones nacionales la materialización de los mismos “desde abajo” no ha sido real en la mayoría de los casos (con contadas excepciones en el caso de América Latina).

    En este sentido y como bien lo comenta Verónica, también hay ejercicios de participación ciudadana (“no institucionalizados”) a los que hay que regresar la mirada, para fortalecerlos, dinamizarlos y permitir que desde ese ejercicio de la ciudadanía se genere una real toma de decisiones y se incida de manera efectiva y eficaz en las políticas públicas, comenzando desde lo local hasta lo global (aunque suene muy ambicioso). No en vano han tomado vida los planes de desarrollo sectoriales, los planes de vida, entre otros, que de alguna manera han incidido en las agendas públicas locales y que han condicionado el devenir político en algunos territorios y en ciertos sectores.

    Sin embargo el proceso no está terminado, está en construcción y en permanente cambio, pero la cuestión sigue ahí en definir si son compatibles o nó los MDD con un sistema de democracia representativa, si generan un real empoderamiento de los ciudadanos, si se configuran en una real participación o terminan siendo mecanismos de representación de ciertos grupos de interés.

    • Yanina 15 Abril, 2013 at 7:58 #

      Hola Cielo, gracias por tus comentarios. Estoy completamente de acuerdo -como comenté antes- con el interés y relevancia de otros procesos participativos y especialmente con algo que tu señalas, que es la necesidad de fortalecerlos. El universo de iniciativas incluidas en el paraguas de la democracia representativa es enorme y está en constante evolución, lo que dificulta extraer conclusiones. Sin embargo, lo que he observado hasta ahora me lleva a pensar que la mayoría de las iniciativas -más o menos institucionalizadas- están muy atadas a la lógica político partidaria más tradicional. Así, muchos presupuestos participativos han sido promovidos por gobiernos locales para enfrentar a gobiernos nacionales o la negociación partidaria previa a la regulación de una nueva institución participativa ha derivado en un mecanismo muy limitado (por ejemplo consejos vecinales con carácter sólo consultivo). Opino que estos mecanismos participativos pueden ser complementarios de la democracia representativa (y fortalecen la democracia) cuando otorgan un poder “real” (que se puede ejercer con relativa autonomía, que tiene consecuencias sobre la definición de políticas), de lo contrario o bien son mera fachada o tienen efectos que aunque sean positivos no producen grandes transformaciones… en democracias que necesitan estas transformaciones.

  3. Verónica 7 Marzo, 2013 at 15:09 #

    En primer lugar, un reconocimiento para la autora y los miembros del proyecto. Me parece interesantísimo el análisis, sobre todo la amplitud de la cobertura de países. Además, creo que es muy importante resaltar el hecho de que algunas de las democracias más jóvenes – probablemente porque ya nacieron en una época de crisis de representación- son las que más han regulado estos mecanismos.
    Los resultados que se muestran parecen moderados respecto al uso de los MMD y de las posibilidades reales que pfrecen a la ciudadanía para participar efectivamente en la formulación de políticas. Creo, de todas maneras, que no hay que olvidar que, junto con estos mecanismos, los principios de la democracia participativa (y deliberativa), se han intentado poner en práctica a través de otros medios: foros ciudadanos, encuestas deliberativas, auditorías ciudadanas, presupuestos participativos, etc. Estos instrumentos de participación, cuando se organizan correctamente, pueden involucrar a las personas directamente en la formulación de políticas, incluso desde el planteamiento de la agenda. Es verdad, hay que decir, que su implementación y su funcionamiento real también son problemáticos y que, a diferencia de los MMD, están menos extendidos, pero también vale destacar que para muchas personas constituyen una forma de participación que se percibe como menos “institucionalizada” (aunque en realidad sea participación en las instituciones y/o procesos) y “tradicional”. Me parece que son un buen complemento a los MMD y que permiten, en su pequeña escala – casi siempre local-, que la gente se implique directamente con el funcionamiento de su democracia más cotidiana.

    • Yanina 8 Marzo, 2013 at 21:03 #

      Hola Verónica, gracias por tu comentario! También tenemos varios estudios centrados en otras instituciones de participación ciudadana así que sin duda acuerdo contigo en la relevancia de tenerlas en cuenta. En este estudio optamos por sistematizar los mecanismos de democracia directa “desde abajo” por varias razones. Las centrales: por un lado, porque la mayoría de las instituciones que se agrupan bajo el paraguas de la democracia participativa funcionan a nivel local (también las hay a nivel nacional, pero muchas tienen un carácter bastante controvertido, como los consejos consultivos cuyos miembros son escogidos a dedo por los gobernantes) y entonces pensar en hacer un relevamiento global es imposible; por otro, porque los mecanismos de democracia directa activados por la ciudadanía son los que comúnmente se asocian a una injerencia ciudadana autónoma en la definición de políticas porque pueden ser activados directamente por los ciudadanos y porque las decisiones son siempre vinculantes (con la excepción de Nueva Zelanda). El panorama cuando abordamos otros mecanismos participativos es mucho más complejo. Sin duda, hay mucho para seguir investigando.

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