Privatización y (re)reforma de las pensiones en América Latina

En las tres últimas décadas, reformas estructurales privatizaron total o parcialmente las pensiones “públicas” de seguridad social en el mundo, cambiando estas que se caracterizan por prestación definida, financiación por reparto y administración pública, hacia sistemas “privados” tipificados por cotización definida, capitalización plena con cuentas individuales, y administración privada con fines de lucro. Comenzando con Chile en 1981, 23 países realizaron alguna privatización de pensiones, once de ellos en América Latina.

El modelo de reforma fue diverso: Bolivia, Chile, El Salvador, México y República Dominicana siguieron un modelo “sustitutivo” que cerró el sistema público y lo remplazó por el sistema privado; Argentina, Costa Rica, Panamá y Uruguay adoptaron un modelo “mixto” de dos pilares combinando una pensión abonada por el pilar público y otra por el pilar privado; y Colombia y Perú aplicaron un modelo “paralelo” en que los sistemas público y privado compiten entre sí. Nueve países mantuvieron sistemas públicos: Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela.

La mayoría de las reformas estructurales tuvo éxito en fortalecer la relación entre la cotización y el monto de la pensión, mejorar la eficiencia en la gestión de las cuentas individuales e informar su balance al asegurado, acortar el procesamiento de las pensiones, acumular un capital sustancial en los fondos y rendimientos adecuados del capital. Pero las reformas adolecían de serias fallas tanto en cuanto al cumplimiento de los principios básicos de seguridad social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como de sus propias premisas: 1) no siempre funcionó un paradigma universal aplicable a todos los países, de forma independiente de sus diferencias económico-sociales-políticas; 2) el sistema privado se dirigía a un mercado laboral urbano formal, pero en muchos países predominaba el sector informal o rural, por lo que la mayoría de la fuerza laboral fue excluida; 3) se presupusieron efectos que en gran medida no ocurrieron: la cobertura se estancó o cayó, la competencia no funcionó adecuadamente en la mayoría de los países, el gasto administrativo era alto, la cartera de inversión se mantuvo usualmente concentrada en deuda pública (por la falta de un mercado de capitales o uno incipiente), la equidad de género se erosionó (los sistemas privados carecen de solidaridad social); 4) la mayoría de las reformas descuidó otorgar pensiones de asistencia social a los pobres; 5) el supuesto que la propiedad de las cuentas individuales y la administración privada impedirían la intrusión de la política probó ser falsa en Argentina donde el gobierno presionó a las administradoras de pensiones a invertir en deuda pública provocando una pérdida del fondo en la crisis de 2001-2002; 6) la supresión o reducción sustancial de las cotizaciones al sistema público generó costos fiscales de transición más altos y largos que lo previsto; 7) la premisa que el Estado jugaría un papel subsidiario al mercado no se cumplió puesto que aquel tuvo un rol financiero importante y 8) la crisis financiera global de 2007-2009 redujo substancialmente el capital acumulado y su rendimiento, provocando la crítica y deteniendo las reformas estructurales.

Fracasos iniciales en el diseño de los sistemas privados y el desempeño posterior a su implementación llevaron a reformas parciales en Argentina y Bolivia, pero no resolvieron los problemas fundamentales que fueron agravados por la crisis financiera global. Entre 2008 y 2010, tres países implementaron re-reformas de sus sistemas privados con diversos enfoques pero en todos reforzando el papel del Estado: Chile mantuvo pero mejoró dicho sistema  mientras que Argentina y Bolivia lo cerraron y transfirieron todos sus fondos y asegurados al sistema público; así que ahora hay once países con sistemas públicos y nueve con privados.

La Tabla 1 resume los efectos de las re-reformas en los tres países, basados en el cumplimiento de los principios básicos de seguridad social. El mejor desempeño se registra en: rol del Estado, cobertura, solidaridad social, equidad de género, suficiencia en las prestaciones, eficiencia y gasto administrativo razonables. El desempeño más débil es en: diálogo social, trato uniforme,  participación social (aunque se crearon consejos de monitoreo de la reforma en Argentina y Chile) y sostenibilidad financiera (salvo en Chile que la reforzó). Las tres re-reformas han progresado en la mayoría de los principios de seguridad social, pero Argentina y Bolivia enfrentan serios desafíos financieros a largo plazo.

Tabla I: Comparación de los efectos de las Re-reformas de Pensiones en Argentina, Bolivia y Chile, 2011-2012  

tablaCarmelo

Las re-reformas probablemente ejercerán influencia en otros sistemas privados de pensiones, totales o parciales, en América Latina. Hasta el fin de 2013 habían transcurrido cinco años desde las re-reformas en Argentina y Chile, así como tres años desde la de Bolivia, y no otra re-reforma había sido promulgada, pero cabe recordar que transcurrieron doce años entre la primera reforma estructural chilena en 1981 y la segunda en Perú en 1993. Sin embargo, han tenido lugar varias correcciones para mejorar el sistema privado y algunos principios de seguridad social. Uruguay extendió la cobertura, aumentó la competencia, redujo el costo administrativo, y otorgó un bono de maternidad. Perú permitió al asegurado en el sistema privado regresar al público, en algunos casos, estableció una pensión asistencial para los pobres y debate cambios en las comisiones. México expandió el sistema privado a los funcionarios públicos (que tenían un régimen público separado), introdujo una pensión asistencial para adultos mayores, y mejoró la competencia. El Salvador creó un sistema de pensión asistencial para los pobres, pero enfrenta altos costos fiscales de la transición y otros problemas, estudia una re-reforma en 2014. Costa Rica está en buena forma pero podría considerar algunos cambios como completar la universalización de la pensión asistencial e introducir un bono de maternidad. En Colombia una misión de la OIT evaluó su sistema en 2013, mientras que la República Dominicana está considerando reformar la ley de seguridad social que incluye pensiones. Panamá no ha implementado cambios significativos.

El diálogo social es indispensable para futuras reformas, de cualquier tipo en la región, y aquellas deben orientarse a la mejora de los principios de la seguridad social.

Este artículo es un resumen actualizado de la colección editada por el autor Re-Reforms of Privatized Pensions Systems, Munich, Zeitschrift für ausländisches und internationales Arbeits- und Sozialrecht, 2012.

Acerca de Carmelo Mesa-Lago

Carmelo Mesa Lago es Profesor Emérito en Economía y Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, en Estados Unidos.

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3 respuestas a Privatización y (re)reforma de las pensiones en América Latina

  1. Karina Cáceeres 10 Febrero, 2014 at 20:53 #

    Muy completo e interesante el articulo publicado por el prof. Carmelo Mesa Lago.
    Coincido con él en la necesidad de un profundo diálogo social a la hora de implementar reformas, especialmente aquellas que tienen mayor impacto en la vida de los ciudadanos. También, me permito complementar su comentario: también es fundamental una profunda discusión, más técnica, sobre la sustentabilidad financiera de dichas reformas. Decisiones que impactan directamente en la economía pública y el presupuesto nacional merecen un especial cuidado.
    Ilustro mi argumento con el caso Argentino, del cual conozco un poco más en profundidad: El gobierno argentino, a través del conjunto de políticas previsionales que implementó
    durante la última década, dejará a la sociedad argentina una pesada carga futura.Se estima que el sistema previsional, luego de una década superavitaria, entraría en déficit en el año 2015 y que dicho déficit se irá agravando con el paso del tiempo. En el año 2020 el déficit sería de $22.000 millones, en 2025 de $50.000 millones y en 2030 de $89.000 millones. (Las cifras son en pesos constantes de 2011). Los déficits del sistema previsional son preocupantes por su potencial efecto desestabilizador sobre la economía. Esto se debe a la alta incidencia del gasto previsional sobre las cuentas públicas: actualmente el gasto previsional representa 50% del gasto público nacional. Las proyecciones para el año 2030 indican un déficit previsional del orden de 3 puntos porcentuales del PBI.
    En resumen, más allá de los claros beneficios que la reforma previsional brinda a los trabajadores y jubilados, pensar en políticas públicas de largo plazo sigue siendo una materia pendiente para muchos gobiernos regionales.

  2. Monserrat 9 Febrero, 2014 at 23:42 #

    Muy interesante el post, me parece muy acertada la forma de abordar el análisis de asunto pensional en América Latina; es verdad que el diálogo social es indispensable para las futuras reformas porque de otra manera estás no van a poder ser orientadas hacia los principios de seguridad social.

  3. Luis Barrios 9 Febrero, 2014 at 23:00 #

    Muy buen artículo sobre la situación latino americana.

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