Reformas legales en Entidades de Fiscalización Superior: ¿realidad o ficción?

En la medida en que la democracia ha dado muestras de durabilidad en América Latina, el foco del trabajo académico también ha tendido a moverse desde una preocupación central por la transición y la consolidación, hacia el interés por la calidad de las democracias y hacia una renovada atención por las reformas, el funcionamiento de las instituciones y el ejercicio del poder político.

Uno de los principales desafíos que afronta la región latinoamericana es el mejoramiento de la calidad institucional de la democracia. Ante esto surge como una condición fundamental para el funcionamiento de un régimen democrático la existencia de un sistema de rendición de cuentas que permita, entre otras cosas, el escrutinio del ejercicio público de las autoridades, su eventual sanción y remoción (Casar, Marván y Puente, 2010).

Siguiendo a Mainwaring, la rendición de cuentas es una relación formalizada de supervisión y sanción a servidores públicos por otros actores (Mainwaring, Scott y Welna 2003: 7).  Sin embargo, para que esta relación sea formal, es necesario que se traduzca en ordenamientos legales que le otorguen al ente fiscalizador la potestad de supervisar. De tal modo que, no es posible que un sistema de rendición cuentas opere adecuadamente cuando no se han creado previamente las condiciones para que éste funcione, pues de lo contrario será difícil establecer las responsabilidades y las consecuencias asociadas a su incumplimiento. Esto destaca la importancia que tienen los procesos por los cuales se establecen y diseñan los mecanismos legales para la rendición de cuentas.

Como un resultado de esta necesidad por mejorar la calidad de la democracia, en las últimas décadas se le ha prestado mayor atención a la necesidad de implementar reformas para mejorar los marcos legales de las instituciones de control. En el caso de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS), que funcionan como mecanismos de control a las funciones que desempeña el poder Ejecutivo, el cambio en su diseño institucional no es neutral. Esto porque quienes deciden que se ejerza más o menos rendición de cuentas, mayor o menor control sobre el Ejecutivo, son instituciones políticas como los partidos políticos, los cuales están integrados por individuos con intereses e incentivos, a partir de los cuales promueven y moldean los cambios en las instituciones de control. Estos actores son quienes en última instancia deciden cuánta fuerza de control va a ejercer la EFS, su composición, facultades, autonomía y estatus normativo, entre otras características. De tal modo, el diseño de control es el resultado del conflicto de intereses que se presenta entre los partidos políticos intervinientes en el proceso de cambio del diseño institucional de la EFS.

Por lo tanto, es innegable que las EFS, u otro ente de control, tienen una naturaleza institucional política, pues son los partidos políticos los que inciden en el proceso de reforma y los que tendrán la capacidad, por un lado, de promover o limitar el cambio y, por otro, de orientar los resultados. En este sentido, el cambio en los diseños institucionales de las EFS es un acto deliberado, orientado por las preferencias particulares e incentivos de estos actores, y tales preferencias están a su vez determinadas por la posición relativa que ocupen en la estructura de poder en un contexto determinado.

Este argumento cobra sentido cuando se analiza el proceso y contexto bajo el cual se producen dichos cambios. Al analizar el proceso de reforma de dos EFS -Contraloría General de la República de Costa Rica en 1994 y Auditoría General de la Nación de Argentina 1992- se observó cómo el contexto económico y político en el que se encontraban inmersos los actores intervinientes en el proceso de reforma favorecieron un determinado diseño de control (Mora, 2012). Pese a que en ambos casos se logró un nuevo diseño legal del ente de control, éste no respondió a un esfuerzo consciente por generar mejores herramientas y mecanismos que permitieran mejorar el sistema de control y la rendición de cuentas. Los cambios efectuados respondieron a la necesidad de cumplir con requisitos e intereses derivados del contexto. En el caso de Argentina, el principal incentivo para modificar la ley de la AGN fue el acceder a ciertos créditos de los Organismos Financieros Internacionales, que permitirían aliviar la profunda crisis económica en la que se encontraban. En el caso costarricense, la reforma se dio como una especie de trade-off entre los principales partidos políticos; el partido en gobierno (PLN) aceptó incluir en la agenda de reformas la nueva ley de la CGR, a cambio de obtener el apoyo de la oposición para la aprobación de un paquete de reformas fiscales. A la luz de estos hechos, si bien en ambos casos se logró un nuevo diseño legal, en términos prácticos éstos no representaron una mejora real que propiciara dotar a ambas instituciones de mejores herramientas operativas para realizar su función de control.

En tal sentido, el problema que subyace es que, a pesar de que se han experimentado cambios en los mecanismos de rendición de cuentas, éstos siguen sin producir resultados ampliamente satisfactorios para solventar el déficit de rendición de cuentas existente en muchos países de América Latina, provocando que estas reformas se conviertan en una ficción.

Referencias Bibliográfícas:

Casar, María;  Marván, Ignacio y Puente, Khemvirg. 2010. “La rendición de cuentas y el Poder Legislativo”. En Merino, Mauricio, López Ayllón, Sergio y Cejudo, Guillermo. La estructura de la rendición de cuentas en México. México: CIDE y IIJ-UNAM (331-405).

Mainwaring, Scott y Welna, Christopher. 2003. Democratic accountability in Latin America. New York: Oxford University Press.

Mora Brenes, Andrea. 2012. Cambio Institucional en Entidades de Fiscalización Superior. Los Casos de Argentina y Costa Rica 1990-1994. Tesis Doctorado. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Sede México. http://www.flacso.edu.mx/biblioiberoamericana/TEXT/DOCCS_VII_promocion_2008-2011/Mora_ARES.pdf

Normativa:  

Ley de contabilidad y organización del tribunal de cuentas de la nación y contaduría general Ley N° 23.354

Ley de administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional. Ley N° 24.156

Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ley 1252 de 1950

Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Ley 7428 de 1994

Acerca de Andrea Mora

Andrea Mora es Profesora Investigadora en la Universidad de Costa Rica y Secretaria Académica de la FLACSO

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Una respuesta a Reformas legales en Entidades de Fiscalización Superior: ¿realidad o ficción?

  1. Grisel Salazar 30 Noviembre, 2013 at 2:35 #

    Coincido plenamente contigo. Las instituciones de control ad-hoc también son creaciones de actores políticos, y como tales, diseñadas de tal modo que responden a preferencias muy puntuales, lo que determina su funcionamiento real. Pensaba que tu argumento también en el caso de los organismos de acceso a la información y las contralorías. ¿Es posible consultar en línea el texto completo de Mora (2012)? Saludos!

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