Una lectura latinoamericana del régimen internacional de ayuda y cooperación

La evolución del régimen internacional de ayuda es path dependent. Sin embargo, los análisis habituales de la cooperación internacional para el desarrollo, como política pública encargada de la gestión de la ayuda en cada uno de los países “donantes”, carecen muy frecuentemente de memoria histórica. Esto es debido al enfoque académico positivista de solución de problemas con que se abordan el régimen y su política desde los estudios del desarrollo y la cooperación. Dicho enfoque tiene un sesgo occidental y de pro permanencia de las instituciones y relaciones de poder que constituyen sus parámetros, de manera que sirve a intereses cómodamente asentados en un orden dado, considerados injustos por los países en desarrollo en general y los latinoamericanos en particular, ya que acaba favoreciendo la conservación del mismo. La razón de ese conservadurismo es que los estudios del desarrollo y la cooperación son parte interesada en el objeto que analizan, ya que están integrados  en la denominada industria de la ayuda, esto es, en el conjunto de intermediarios especializados en la distribución, gestión y análisis de la ayuda o de la cooperación.

En ese sentido, es necesaria una mirada alternativa del régimen internacional de ayuda y de la política pública de cooperación. Se trata de una lectura basada en la teoría crítica, que es una teoría de la historia o del cambio histórico. Este enfoque se acerca a la práctica con el objetivo explícito de transformar el orden existente intentando clarificar la gama de alternativas posibles a la búsqueda de un orden internacional más justo y equilibrado, y para ello echa mano de la caja de herramientas de la teoría gramsciana de las relaciones internacionales y de la teoría de la dependencia de la economía política internacional. La pertinencia de este lectura alternativa tiene que ver con la propia dinámica histórica del régimen internacional y la política pública que nos ocupa, porque fue en América Latina donde se pusieron las bases de ambos a partir de los primeros programas e instituciones de ayuda, que datan de los años de la II Guerra Mundial en el marco de la Política de Buena Vecindad del presidente Roosevelt (1933).

Fueron esos antecedentes los que condicionaron luego el programa del Punto Cuarto (1949), con el que la historiografía tradicional identifica el inicio del régimen internacional de ayuda y cooperación, y marcaron las diferencias radicales entre el Plan Marshall (1947-1953) y lo que constituiría más tarde la denominada arquitectura de la ayuda, entendida por sus constructores (el Banco Mundial y el Comité de Ayuda al Desarrollo) como el conjunto de reglas e instituciones que gobiernan los flujos de ayuda a los países en desarrollo.

Estas diferencias fueron tres: i) la naturaleza “subdesarrollada” de los destinatarios de una “ayuda” con las que los “donantes” se dedicaban ayudarse a sí mismos; b) el carácter mayoritariamente concesional de la financiación (créditos, como querían los “donantes” y no donaciones como reclamaban los receptores, que acabaron produciendo el fenómeno de la ayuda reversa); y c) el predominio de la modalidad bilateral frente a la multilateral para repartir juego entre los diferentes intereses nacionales de los países que acabaron conformando el Comité de Ayuda al Desarrollo (1961).

Así, entre el Programa de Recuperación Europea (Plan Marshall) y las políticas de ayuda y cooperación para América Latina que finalmente reiniciaron tras el estallido de la Revolución Cubana (1959) sólo se mantuvieron dos características comunes: la presencia desde el principio de los intereses empresariales (empezando por al papel absolutamente desproporcionado que desempeñaron algunos monopolios, como el vinculado a la Fundación Rockefeller) y el predominio de las consideraciones de seguridad por parte de EEUU, como potencia hegemónica (imperial), en su contención del comunismo y de las demandas del Tercer Mundo durante la Guerra Fría. Así, América Latina fue el laboratorio en el que se ensayó la implementación de la arquitectura de la ayuda con la primera gran iniciativa de la Década del Desarrollo de Naciones Unidas lanzada por el presidente Kennedy: la Alianza para el Progreso (1961-1970). Y también fue el eslabón débil  por donde se rompió la unidad de los países del Sur con la crisis (inducida) de la deuda, que dio lugar a los programas de ajuste estructural y las condicionalidades asociadas a estas “ayudas”, que sirvieron para abrir el camino del proceso de globalización durante los años finales de la Guerra Fría y la primera década de la post-guerra.

Así, cuando se aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2001), para atenuar los costes de la globalización (ajuste con rostro humano), se recurrió selectivamente a la retórica y a las metas que estaban en el cajón olvidado de una historia que había empezado en América Latina durante la II Guerra Mundial y que los gobiernos latinoamericanos modularon en sus negociaciones con EEUU, aunque para entonces las promesas de la ayuda (y de la globalización) basadas en la supuesta convergencia de los países de América Latina con los desarrollados, quedaron incumplidas.

En este contexto, es importante realizar un análisis desde el lado de los receptores de ayuda (de sus demandas y problemas estructurales) y a partir de los marcos teóricos también alternativos al discurso de la interdependencia dominante en el ámbito de los países del Comité de Ayuda al Desarrollo con su ideología de la donaciones a “países socios”. Y para ello, se plantea comprender la diferencia entre los aspectos normativos del régimen internacional de ayuda y cooperación y su funcionamiento real como política pública de cooperación de los “donantes”, a la vista de las flagrantes y sistemáticas (in)coherencias de las políticas de desarrollo, de manera que se acorte la brecha entre la injusta realidad del régimen internacional de ayuda y los ideales de su retórica y normatividad, y se generen cambios en las agendas y políticas de cooperación para que verdaderamente favorezcan el desarrollo y bienestar de los países en desarrollo.

Bibliografía

CEPAL  (1954), La cooperación internacional en la política de desarrollo latinoamericana. New York: Naciones Unidas.

Dunne, M. (2013), “Kennedy’s Alliance for Progress: countering revolution in Latin America”, International Affairs, 89 (6), 1389-1409.

Prebisch, R. ([1961] 1973), Desarrollo económico, planeamiento y cooperación internacional. Santiago de Chile: Naciones Unidas.

Sogge, D. (2014): “Los donantes se ayudan a sí mismos”, 2015 y más Cuadernos, 6.

Veltmeyer, H. y Petras, J. (2015), “Imperialismo y capitalismo. Repensando una relación íntima”, Estudios Críticos del Desarrollo, 5 (8), 9-45.

 

 

 

 

Acerca de Rafael Domínguez Martín

Departamento de Economía. Universidad de Cantabria.
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